IV SA/Wr 564/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 czerwca 2023 r. nr SKO/RŚ-423/302/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Głogowa nr ŚR 7.8/14p/03/2.1/EG/2008/5. Przedmiotem skargi B. P. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 29 czerwca 2023 r. nr SKO/RŚ-423/302/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Głogowa (dalej: Prezydent Miasta, organ pierwszej instancji) z dnia 11 maja 2023 r. nr ŚR.7.8/14p/03/2.1/EG/2008/5 o odmowie wszczęcia postępowania umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 19 marca 2008 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia 1 marca 2008 r. do odwołania. Decyzję tę następnie zmieniał w zakresie wysokości zasiłku. Decyzją zmieniającą z dnia 3 października 2018 r. przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 214, 84 zł miesięcznie od 1 listopada 2019 r. do odwołania. Wobec ustalenia, że skarżąca w kwietniu 2023 r. ukończyła 75 lat życia oraz że jest uprawniona i od 1 listopada 2019 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) - Prezydenta Miasta decyzją z 2 maja 2023 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) uchylił ww. decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny ze zmianami. W uzasadnieniu wskazał okres pobierania nienależnie pobieranego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego - od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2023 r. - i jego łączną kwotę - 8 849, 44 zł. Decyzję tę doręczył skarżącej w dniu 5 maja 2023 r. Organ pierwszej instancji zwrócił się do ZUS w trybie art. 16 ust. 7 u.ś.r o zwrot nadpłaconego zasiłku. ZUS pismem z 2 kwietnia 2023 r. zawiadomił organ pierwszej instancji, że od czerwca 2023 r. będzie potrącał tytułem pobranego zasiłku pielęgnacyjnego kwotę 183, 89 zł ze świadczeń wypłacanych skarżącej, ponieważ za ten sam okres wypłacał świadczenie wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Potrącaną kwotę przekaże na rachunek Prezydenta Miasta. Pismem złożonym w dniu 5 maja 2023 r. skarżąca wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku w wysokości 8 849, 44 zł z powodu stanu zdrowia (orzeczenie o niepełnosprawności), trudnej sytuacji finansowej oraz niewiedzy. Postanowieniem z 11 maja 2023 r. Prezydent Miasta – w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 16 ust. 7 u.ś.r. podkreślając, że potrącenie nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa. Jest to bezwzględny obowiązek ZUS, a Prezydent Miasta – który wypłacił skarżącej zasiłek pielęgnacyjny – nie ma w takim przypadku kompetencji do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Na poparcie stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 1095/20. Zaskarżonym postanowieniem – po rozpoznaniu zażalenia – SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca przedstawiła swoją sytuację zdrowotną, rodzinną i finansową. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola legalności dotyczyła postanowienia wydanego w trybie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Sporne w sprawie jest uprawnienie Prezydenta Miasta do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego pobranego równolegle z dodatkiem pielęgnacyjnym. Wedle SKO, organ pierwszej instancji nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, nie może więc orzekać o umorzeniu względnie odmowie umorzenia nadpłaconego świadczenia. W konsekwencji postępowanie w takiej sprawie nie może być wszczęte. W sprawie bezsporny jest fakt istnienia oraz wysokości należności objętych wnioskiem skarżącej o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia. Poza sporem jest także, że należność ta powstała wskutek jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z oceną prawną oraz wykładnią prawa wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/21 oraz z dnia 28 grudnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2183/22 - przyjmując ją za własną. Według art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023, poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Natomiast stosownie do art. 16 ust. 8 u.ś.r., przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Istota sprawy dotyczy dopuszczalności drogi administracyjnej w postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierany jest jednocześnie dodatek pielęgnacyjny. Problem prawny sprowadza się do tego, czy w sytuacji nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do której odnoszą się przywołane wyżej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, znajdzie zastosowanie art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zgodnie z art. 138 ust. 6 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) organ rentowy może odstąpić od żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, zmniejszyć wysokość potrąceń, ustaloną zgodnie z art. 140 ust. 4 pkt 1, lub zawiesić dokonywanie tych potrąceń na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Z cytowanego przepisu wynika uprawnienie organu rentowego do umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego. Kompetencja organu rentowego, określona w art. 138 ust. 6, nie obejmuje zatem nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, skoro zasiłek ten nie stanowi świadczenia emerytalno-rentowego. Zastosowany przez organ rentowy art. 16 ust. 7 u.ś.r. normuje jedynie sposób potrącania przez ten organ z wypłaconego uprawnionej osobie należnego świadczenia emerytalnego wraz z należnymi dodatkami kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego i wypłaconego w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji. W sprawie stanowiącej kanwę zaskarżonego postanowienia, ani świadczenie emerytalne, ani dodatek pielęgnacyjny nie są świadczeniami nienależnie pobranymi. Wobec tego, do potrącanej kwoty z tych świadczeń przekazywanej na rzecz organu I instancji z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, nie znajduje zastosowania art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Potwierdzeniem tego jest treść art. 16 ust. 8 u.ś.r., z którego wynika, że świadczeniem nienależnie pobranym jest zasiłek pielęgnacyjny, który w sprawie poddanej kontroli sadowej był wypłacany skarżącej za okres, w którym przyznany był jej dodatek pielęgnacyjny. W rezultacie należy przyjąć, że właściwym trybem postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zastosowanie ulgi jest tryb przewidziany w art. 30 ust. 9 u.ś.r., ponieważ organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania kwestii związanych z zasiłkiem pielęgnacyjnym, jako nienależnie pobranym, jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta. Tylko bowiem ten organ – jako właściwy ds. świadczeń rodzinnych - jest władny rozstrzygać o zasiłku pielęgnacyjnym. Zakres kompetencji organu emerytalno-rentowego, w tym określony w art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczący jedynie świadczeń emerytalno-rentowych, nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć co do zasiłku pielęgnacyjnego, jako świadczenia rodzinnego. O ile więc formalna właściwość Prezydenta Miasta do rozstrzygania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 u.ś.r. powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle w niniejszej sprawie brak takiej decyzji nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości Prezydenta Miasta do rozstrzygania w sprawie m.in. o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało bowiem przesądzone przez samego ustawodawcę w przywołanym wyżej art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. Zatem w niniejszej sprawie niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym stanie rzeczy zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – było w sprawie bezpodstawne. Nie zaistniała bowiem przesłanka odmowy wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.