IV SA/Wr 566/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i celowego, i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oddala skargę. Przedmiotem skargi K. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego i celowego, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepisy art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 7 pkt 4, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził: Decyzją nr [...] z dnia [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. W toku postępowania, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona jest osobą niepełnosprawną w lekkim stopniu, nie leczy się farmakologicznie, ma 32 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, korzysta z pomocy społecznej od 2005 r., w okresie od 7 września 2010 r. do 10 lutego 2011 r. wykonywał pracę zarobkową, jednak zwolnił się za porozumieniem stron z powodu swojego stanu zdrowia. Nie zgłosił się do lekarza w związku ze swoimi dolegliwościami. W ocenie organu pierwszej instancji okoliczność ta powoduje, że skarżący świadomie pogłębia się w niewydolności finansowej, podczas wywiadu środowiskowego miał oświadczyć, że szuka pracy "na czarno", trudno jest zatem ustalić zakres działania i sposoby poprawy sytuacji materialnej strony. Pomimo znajomości języka niemieckiego i możliwości podjęcia pracy w gastronomii, nie szuka obecnie takiej pracy, podczas gdy ma możliwość podjęcia zatrudnienia u brata matki, który prowadzi bar. Organ wskazał także, że strona prawdopodobnie nie mieszka pod wskazanym adresem, o czym ma świadczyć brak jego rzeczy w mieszkaniu. Następnie organ wskazał na przepisy ustawy regulujące zasady i tryb przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w szczególności art. 2 i art. 4 ustawy, orzekając na ich podstawie, że skarżący rezygnując z pracy zarobkowej dobrowolnie pozbawił się dochodów, co w ocenie organu pierwszej instancji stanowi samodzielną podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej. W odwołaniu skarżący podniósł, że decyzja w jego sprawie oparta jest na domysłach i przypuszczeniach. Wskazał, że interesuje się swoim dzieckiem jednak nie ma możliwości kontaktu z nim, gdyż dziecko znajduje się z matką w Irlandii, zaprzeczył, jakoby miał szukać pracy "na czarno" i wskazał, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia u brata matki, gdyż nie proponował mu on pracy. W związku ze schorzeniem słuchu ma problemy ze znalezieniem zatrudnienia. Odnośnie rozwiązania umowy o pracę podał, że podczas wykonywania pracy miał krwotoki z nosa, zawroty głowy, objawy alergiczne spowodowane pracą przy środkach chemicznych. Mieszka pod podanym adresem, o czym świadczyć mają rachunki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie, stwierdziło że zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje cytowana ustawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W art. 3, jako cel pomocy społecznej wskazuje wspieranie osób i rodzin w zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Art. 3 ust. 4 stanowi, iż potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wśród powodów uzasadniających przyznanie świadczeń z pomocy społecznej znajdują się bezrobocie (art. 7 pkt 4 ustawy). Art. 11 reguluje przypadki odmowy lub ograniczenia świadczeń, zgodnie z ust. 2 brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zasady i tryb przyznania zasiłku okresowego uregulowane są w art. 38 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, 2. rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasady i tryb przyznania zasiłku celowego uregulowane są w art. 39 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Orzekając o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium stanęło na stanowisku, iż dodatkowego wyjaśnienia wymagają kwestie stanowiące podstawę odmowy przez organ wnioskowanej pomocy finansowej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sprawie niniejszej Kolegium ustaliło bezspornie, że wnioskiem z dnia 25 marca 2011 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i udzielenie wszelkiej pomocy materialnej w związku z bezrobociem. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz w świetle obwiązujących przepisów ustawy, ustalono, iż skarżący w okresie od 7 września 2010 r. do 10 lutego 2011 r. był zatrudniony w [...] Sp. z o. o. Jak wskazał skarżący w złożonym oświadczeniu, zwolnił się z przyczyn zdrowotnych, gdyż nie mógł pracować przy środkach chemicznych. Nie skorzystał z pomocy lekarza, gdyż objawy występowały jedynie w czasie pracy. Obecnie skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Skarżący regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, w 2010 r. otrzymywał pomoc w formie zasiłków okresowych, pomoc w formie gorących posiłków, zasiłków celowych, specjalnego zasiłku celowego. Główną wskazaną przez MOPS w J. G. przyczyną odmowy przyznania stronie pomocy finansowej jest rezygnacja z zatrudnienia i tym samym dobrowolne pozbawienie się dochodów. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają takiego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przywołany wyżej przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje jako podstawę odmowy przyznania świadczeń m.in. nieuzasadnioną odmowę podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną. Skarżący zrezygnował z zatrudnienia, jak twierdzi z przyczyn zdrowotnych. Faktem jest, że nie zgłosił się do lekarza, nie dysponuje też żadnym zaświadczeniem o stanie zdrowia, uniemożliwiającym mu wykonywanie określonej pracy. Jednakże skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i brak jest w aktach dowodu, aby bez wyraźnej przyczyny odmówił podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Tak więc Kolegium uznało, że w toku ponownego postępowania należy wyjaśnić, czy skarżący poszukuje pracy, czy uzyskał z Urzędu Pracy jakiekolwiek oferty pracy, które odrzucił. Samo zwolnienie się z pracy z przyczyn zdrowotnych nie może stanowić, w ocenie Kolegium, przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczeń z pomocy społecznej, przy spełnieniu przez osobę ubiegającą się innych kryteriów ustawowych. Ponadto Kolegium wskazuje, że w przypadku wystąpienia o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien orzec odrębnymi decyzjami o poszczególnych zasiłkach, gdyż przyznawane są one na różnych podstawach prawnych i inne okoliczności decydują o zasadności ich przyznania. W tych warunkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W skardze K. B. wniósł o rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłków: okresowego i celowego i uchylenie omówionych wyżej decyzji, o "zasądzenie przyznania tych zasiłków za maj 2011 r. i zasądzenie wysokości zasiłków". Podniósł, iż brak jest podstaw do odrzucenia jego wniosku o przyznanie zasiłków. Powołuje się "na uzasadnienie do Kolegium Odwoławczego, w okresie od marca do maja był zarejestrowany w urzędzie pracy". W tym okresie U.P. nie przedstawił mu ofert pracy. Od marca 2011 r. pozostaje bez dochodów i środków do życia, a komornik zajął pensję. Prosi Sąd, o rozpatrzenie jego wniosku i odstąpienie od zobowiązania do pokrycia kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, rozumianą jako ich zgodność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie jest władny orzekać tak, jak tego oczekuje skarżący, że Sąd rozpatrzy jego wniosek o przyznanie stosownych zasiłków z ustawy (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ppsa. Na wstępie też należy zauważyć, że zaskarżona decyzja jest dotknięta nieprawidłowością ale nie stanowi ono uchybienia tego rodzaju by orzeczenie to wymagało skasowania. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej bowiem powołano m.in. przepis art. 138 § 2 kpa, w rozstrzygnięciu decyzji jest mowa o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – zatem rozstrzygnięcie odpowiada treści przepisu art. 138 § 2 kpa (będzie on przytoczony niżej), rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji są zgodne i z jej podstawą prawną i rozstrzygnięciem decyzji, ale w podsumowaniu swych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Jednakże zauważona zgodność podstawy prawnej decyzji ostatecznej z jej rozstrzygnięciem i szerokimi rozważaniami uzasadniającymi to rozstrzygnięcie sprawia, że zauważona sprzeczność podsumowania motywów decyzji nie może mieć rozstrzygającego znaczenia. Zaskarżona decyzja nie narusza w szczególności przepisu art. 138 § 2 kpa, na którym jest oparta. Organ odwoławczy wprost stwierdza, że wniesienie skargi na jego decyzję "uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, co jest w istocie korzystnym dla strony rozstrzygnięciem, świadczyć może o niezrozumienia rozstrzygnięcia przez stronę". Nie wdając się w oceny tego rodzaju stwierdzić należy, że skarga wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, a w jego toku przedmiotem kontroli Sąd czyni zasadność uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W rzeczy samej skarżący nie podważa tak sformułowanego rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast brak podstaw do "odrzucenia wniosku o przyznanie w/w zasiłków" i przedstawia swoją trudną sytuację życiową. Nie zwalnia jednak Sądu od stwierdzenia, czy w stanie faktycznym sprawy istotnie brak ustaleń niezbędnych do skonkretyzowania normy prawa materialnego, tutaj: przepisów ustawy o pomocy społecznej, stanowiących podstawę przyznania/odmowy przyznania zasiłków celowego i okresowego. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trzeba mieć przy tym na względzie przepis art. 136 kpa, według którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przepisów tych jasno wynika, że możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania otwiera się w postępowaniu odwoławczym wówczas gdy organ je prowadzący nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego uzupełniającego, zachodzi natomiast potrzeba wyjaśnienia okoliczności sprawy tak by móc rozstrzygnąć ją merytorycznie. Kolegium, uzasadniając decyzję kasacyjną, zwróciło uwagę na to, że organ I instancji orzekając odmownie w przedmiocie wniosku skarżącego za główną przyczynę odmowy uznał jego rezygnację z zatrudnienia i tym samym dobrowolne pozbawienie się środków do życia. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje jako podstawę odmowy przyznania świadczeń m.in. nieuzasadnioną odmowę podjęcia zatrudnienia /innej pracy zarobkowej przez skarżącego. Skarżący uczynił tak z uwagi – jak wskazał – na stan zdrowia. Nie zgłosił się wprawdzie do lekarza, nie dysponuje zaświadczeniem o stanie zdrowia uniemożliwiającym mu wykonanie określonej pracy. Jednakże zarejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny – brak więc dowodu, by bez wyraźnej przyczyny odmówił podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Kolegium zatem uznało konieczność wyjaśnienia, czy skarżący poszukuje pracy, czy uzyskał z urzędu pracy jakieś oferty pracy, które odrzucił. Samo zwolnienie się z pracy z przyczyn zdrowotnych nie może stanowić – w ocenie Kolegium – przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej, przy spełnieniu przez osobę ubiegającą się o nie innych kryteriów ustawowych. Tę ocenę w pełni należy podzielić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy wskazuje okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, tym bardziej gdy jest ono rozstrzygnięciem negatywnym. Inaczej rzecz biorąc: rozstrzygnięcie odmawiające przyznania świadczenia powinno się opierać na wszechstronnie dokonanych ustaleniach faktycznych. Takich w sprawie brak. Organ I instancji nie wyjaśnił należycie sytuacji życiowej skarżącego naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co uzasadniało zastosowanie instytucji określonej w art. 138 § 2 kpa. Do tych przekonujących wywodów Kolegium trzeba dodać i ten argument, że należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy przez organ odwoławczy mogłoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie; z pominięciem organu I instancji doprowadziłoby to z kolei do pozbawienia strony postępowania jednej instancji, z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 kpa. Trzeba też przyznać rację organowi odwoławczemu gdy nakazuje ośrodkowi pomocy społecznej orzec w sprawie dwiema decyzjami: jedną w przedmiocie zasiłku okresowego, drugą zaś – celowego. Wykładnia przepisu art. 66 § 1 kpa prowadzi bowiem do wniosku, że chodzi tu o sytuację, gdy w jednym podaniu wniesiono żądania w kilku sprawach. W związku z powyższym w stosunku do kilku spraw powinno toczyć się kilka postępowań administracyjnych (KPP. Komentarz dla praktyków pod red. A. Mudreckiego. Gdańsk 2008, str. 156). To zaś dodatkowo wspiera zasadność kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł w trybie art. 119 i art. 120 tej ustawy, jak w sentencji wyroku.