IV SA/Wr 569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podjętym po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Kolegium – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) uchylającą – wydaną z upoważnienia Prezydenta W. – decyzję Starszego Administratora Działu Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) odmawiającą przyznania Z. R. (dalej: skarżący) dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 7 października 2015 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) utrzymało w mocy wymienione wyżej postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. ([...]). W motywach uzasadnienia Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskiem z dnia 2 września 2016 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydało postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) i zażądał zmiany stanowiska i wznowienia postępowania. We wniosku skarżący stwierdził m.in.: "Dla mnie jest to oczywisty bełkot, którym kolegium faszeruje mnie demagogią i truizmami, aby jak najbardziej zatrzeć swą ignorancję i indolencję, bowiem i w tym przypadku organ wydając decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 kpa dopuścił się kwalifikowanej wady procesowej. Jest to oczywiste, bowiem uchylając tamtą decyzję kolegium uczyniło to z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika to z art. 145 § 1 pkt 5, że gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy a nieznane dla organu, który wydał decyzję konieczne jest wznowienie postępowania. Jest oczywistym, że w dniu 1 marca 2016 r. kolegium nie miało wiedzy, iż inną decyzją Prezydenta W. z [...] marca 2016 r. nr [...] orzeczono już o przyznaniu mi nowego dodatku mieszkaniowego, również za miesiące objęte decyzją MOPS z dnia 8 grudnia 2015 r., więc samo uchylenie decyzji bez wskazania podstawy zawartej w art. 156 kpa nic nie zmieni w sprawie, gdyż organ pomocowy na te same miesiące nie może przyznać dwóch dodatków mieszkaniowych. Organ pomocowy do dnia dzisiejszego, pomimo uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie podjął kolejnej, gdyż ta nie może już zmienić zastanych okoliczności. Jednak wstrzymał mi wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., co pozbawia mnie dochodu na część ustawowo zagwarantowanego sześciomiesięcznego okresu, jakim jest dodatek mieszkaniowy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i przeciwdziałaniu w wykluczeniu społecznym rodziny. Jest to kradzież gdyż ja wnosząc w terminie podanie spełniłem wymogi do przyznania dodatku mieszkaniowego na kolejny okres. Kolegium w tamtych okolicznościach nie mogło mieć też wiedzy, że innymi postanowieniami Prezydent W. nr [...]z dnia [...] lipca 2016 r. oraz z dnia 8 marca 2016 r. ([...]) odmówiło mi wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ich decyzjami z dnia 4 marca 2016 r. oraz 29 stycznia 2016 r., co sprawie kompletny galimatias, którego nie ma możliwości opanować bez wznowienia postępowania we wszystkich tych sprawach. A to może w obecnej chwili dokonać jedynie Kolegium, gdyż to ono orzekało w ostatniej instancji i winno moim zdaniem uczynić to z urzędu, aby zaoszczędzić sobie blamażu." Dalej Kolegium Odwoławcze podniosło, że uzasadniając postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) Kolegium szczegółowo wyjaśniło okoliczności prawne, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. ([...]). Kolegium uznaje te wyjaśnienia za prawidłowe i kompletne. Jak już wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 oraz 145a kpa. Z uwagi na fakt, iż wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w omawianym trybie stanowi wyjątek od, zapewniającej stabilność porządku prawnego, określonej przepisem art. 16 § 1 kpa, zasady trwałości decyzji, wznowienie postępowania na podstawie zarówno przesłanki niewskazanej w art. 145 § 1 oraz 145a kpa, jak i wskutek rozszerzającej wykładni podstaw wymienionych w tym przepisie, stanowi rażące naruszenie prawa dające podstawy do stwierdzenia nieważności wydanego orzeczenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok NSA z 12 października 1999r., IV SA 1754/97, LEX nr 47869). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - w art. 149 § 1 i § 3 - regulują zarówno formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (postanowienie), jak i formę odmowy jego wszczęcia (postanowienie). Oznacza to, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych (por. art. 61 § 3 kpa). Złożenie wniosku nakłada jedynie na organ właściwy do wznowienia postępowania obowiązek podjęcia czynności w celu zbadania przedmiotowej i podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia takiego wniosku. Niedopuszczalność wznowienia postępowania musi prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 kpa). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje w sytuacji, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2 kpa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Omawiany nadzwyczajny tryb postępowania nie ma bowiem zastosowania do decyzji kasacyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach określonych w poszczególnych punktach tego paragrafu. Podstawowymi więc warunkami wznowienia postępowania jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - sprawa musi zostać zakończona i po drugie - zakończenie danej sprawy musi nastąpić decyzją ostateczną. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi co do spełnienia tych przesłanek pozwala na poszukiwanie przyczyn wznowieniowych. W tej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania zakończonego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją kasacyjną (uchylającą zaskarżoną decyzję w całości ze skutkiem w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji). Jak stwierdził natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. (IV SA 349/91, OSP 1992, z. 10, poz. 229) "decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 kpa), a więc nie staje się decyzją kończąca ostatecznie sprawę administracyjną i tym samym nie daje taka decyzja podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa)". Oprócz powyższego Kolegium wyjaśniło, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem, które nie kończy sprawy administracyjnej i nie załatwia jej co do swojej istoty, jak tego wymaga art. 145 § 1 in princ. Warunkiem wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa jest ustalenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania przekracza dopuszczalność stosowania art. 136 kpa. Decyzja kasacyjna stanowi zatem jedynie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i tym samym utrzymuje stan sprawy w toku, co z kolei skutkuje niemożnością wznowienia takiego postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie przedstawił żadnych istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałby uchylenie lub zmianę postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]). Taką okolicznością nie mogą być powoływane - we wniosku z dnia 2 września 2016 r. - rozstrzygnięcia organu I instancji i Kolegium, nie mające nic wspólnego z rozpatrywaną obecnie sprawą. W skardze na powyższe postanowienie skarżący "Domaga się: 1. Stwierdzenia nieważności postanowienia SKO, gdyż orzeka z rażącym naruszeniem prawa. 2. Domagam się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia 1 marca 2016 r. gdyż wyczerpałem tryb instancyjny i o wznowieniu decyduje teraz Sąd, który jako ostatni orzeka w sprawie. 3. O przeprowadzenie mediacji w trybie art. 115 p.p.s.a. w sprawie wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa – wyjaśnienia rozbieżności w interpretacji prawa jakie istnieje w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które za każdym razem odmiennie interpretuje prawo w sposób dla siebie dowolny i jedynie mu wygodny manipuluje w sprawie, aby utrudnić mu wyjaśnienie mojej sytuacji prawnej, czym pozbawia mnie dochodu, jakim jest dodatek mieszkaniowy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu rodzin. 4. Wnoszę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z art. 119 Prawa o p.p.s.a. i niezwłocznego rozpoznania sprawy, gdyż rażące naruszenie prawa administracyjnego ze strony organu jest oczywiste i nie budzi wątpliwości. 5. Domagam się ukarania organu grzywną w maksymalnej kwocie za rażące naruszenie prawa. 6. Domagam się uzupełnienia zaskarżonego postanowienia o dodatkowe pouczenie co do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. 7. Wnoszę o zwolnienie mnie z kosztów sądowych w całości ze względu na ciężką sytuację materialną i bytową spowodowaną brakiem pracy i dochodów oraz że pozostaję bez jakiejkolwiek pomocy od innych osób. Jestem zmuszony głodować." W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności nawiązał do szeregu orzeczeń administracyjnych, które podał ocenie ich zgodność z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, podnosząc przy tym, że żądania skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego i o ukaranie Kolegium karą grzywny wyrażone w treści skargi nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, by naruszały one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) uchylającą – na podstawie art. 138 § 2 kpa – wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Starszego Administratora Działu Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 7 października 2015 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, jest prawidłowe. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Aby zatem wznowienie postępowania mogło nastąpić muszą zostać spełnione dwa warunki: sprawa została zakończona i zakończenie nastąpiło decyzją ostateczną. Natomiast rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna (kasatoryjna), przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie nie przesądza o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 349/91, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego." W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r. sygn. akt III AZP 7/82 (OSNC 1983/9/127) podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Powyższe stanowisko podtrzymano również w doktrynie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz" wydanie 11 Wydawnictwo C.H BECK Warszawa 2011 r. str. 544), gdzie podkreślono, że pierwsza przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania występuje wówczas, gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Tymczasem decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też niemerytorycznie. Stwierdza ona jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, należało uznać, że stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania jest prawidłowe, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec podjętego orzeczenia zgłoszone w skardze wnioski nie mogą odnieść zamierzonego skutku.