IV SA/Wr 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla decyzję I i II instancji; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) nie orzeka w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Komendant Wojewódzki Policji we W.decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji 1990 r. (tj. Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.; dalej ustawa o Policji) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918; dalej rozporządzenia), po rozpatrzeniu odwołania T. Ś., na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że mł. asp. T. Ś. policjant Komendy Powiatowej Policji w O. do służby stałej został przyjęty z dniem 29 grudnia 2000 r. Na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] r., nr [...] T. Ś. pobierał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 4 norm zaludnienia z uwagi na posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu z dnia 6 maja 1996 r. położonego przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 23,69 m2, w tym użytkowej 39,81 m2. W dniu 11 września 2007 r. T. Ś. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres 3 lat wstecz od daty złożenia tego oświadczenia. Z akt sprawy wynika, że w powyższym lokalu zamieszkują: T. Ś., żona A. Ś. i dwóch synów: A. Ś. i S. Ś.. Zdaniem T. Ś. lokal mieszkalny nie zapewnia mu należnych norm zaludnienia. Komendant Powiatowy Policji w O. po rozpatrzeniu wniosku T. Ś. o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres trzech lat wstecz licząc od daty złożenia w dniu 11 września 2007 r. oświadczenia w sprawie tego równoważnika decyzją z dnia 5 października 2007 r. odmówił przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ ten wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 2) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymienionych w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2. Z treści art. 92 ustawy o Policji wynika nadto, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem organu I instancji powyższa okoliczność stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego bez względu na powierzchnię lokalu i uprawnienia członków rodziny. W odwołaniu od tej decyzji T. Ś. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie równoważnika. Podał, że zajmuje na podstawie umowy najmu z dnia 21 września 1998 r. z S. Towarzystwem Budownictwa Społecznego Sp. z. o. lokal mieszkalny położony w S. przy ul. [...] wraz z rodziną od dnia 3 marca 1986 r. Powierzchnia mieszkalna wynosi 23,69 m2 i nie zapewnia mu przysługujących norm zaludnienia. Dodał, że zgodnie z wyrokiem wydanym w podobnej sprawie i opinią prawną zamieszczoną w Biuletynie Komendy Głównej Policji wniosek i odwołanie są zasadne, gdyż przepisy w tym zakresie nie uległy od tamtej pory zmianie. Po rozpoznaniu tego odwołania Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, że treść przepisów art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest zróżnicowana przez co nie można utożsamiać pojęć użytych przez ustawodawcę. O ile w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie kwalifikuje pojęcie lokalu mieszkalnego poprzez dodanie w dalszej części przepisu sformułowania tożsamego z normami zaludnienia, o tyle w treści art. 92 ust. 1 ustawy używa tylko pojęcia "lokal mieszkalny" bez dalszego wskazania dalszych jego cech, poprzez użycie określeń takich, jakich użył w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z tych względów w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że przesłanką wyłączającą prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia, gdyż z samej treści przepisu wynika, że przesłanką negatywną do przyznania takiego równoważnika jest sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego, a okoliczność dotycząca jego powierzchni poniżej norm zaludnienia nie jest objęta treścią tego przepisu. T. Ś. od dnia 3 marca 1986r. na podstawie umowy najmu z dnia 21 września 1986 r. zajmuje wraz z rodziną lokal mieszkalny w S. przy ul. [...], którego jest najemcą. W świetle obowiązujących przepisów okoliczność ta stanowi przesłankę negatywną do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego bez względu na powierzchnię przedmiotowego lokalu i uprawnienia członków jego rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. Świstak wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa i o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że od dnia 29 grudnia 2000 r. wraz z żoną i dwoma synami zamieszkuje w komunalnym lokalu mieszkalnym nr 13 przy Placu [...] w S. o powierzchni użytkowej 39,81 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 23,69 m2. Na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia jest uprawniony do zajmowania lokalu o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2, zatem posiadany przez niego lokal mieszkalny nie jest zgodny z przysługującymi normami zaludnienia. W dniu 11 września 2007 r. skarżący złożył wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w O. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów administracji, iż posiadanie przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego bez względu na jego powierzchnię lub uprawnienia członków rodziny stanowi przesłankę negatywną do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 z którego wynika, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Uchwała ta ma co do zasady zastosowanie do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest zaś – w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy – posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust.1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Identyczne stanowisko prezentowane było w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99, LEX nr 55283 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 866/98, LEX nr 45581) i jako trafne ma w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Niezgodne zaś z nim stanowisko organów administracji wydających decyzje w tej sprawie uznać trzeba za naruszenie prawa materialnego, to jest wymienionych wyżej przepisów ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że istota sprawy jest związana z właściwą wykładnią przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w szczególności właściwą wykładnią użytego w treści tego przepisu warunku nabycia prawa do równoważnika. Zgodnie z treścią tego przepisu warunkiem nabycia prawa do równoważnika jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Ustawodawca określając ten ustawowy warunek nabycia prawa do równoważnika, nie dookreśla go jako posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom określonym w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji ustawodawca wiąże prawo do równoważnika pieniężnego z nieposiadaniem jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, a nie lokalu o powierzchni mieszkalnej określonej w powyższym rozporządzeniu. Z tego powodu przesłanką wyłączającą prawo do tego równoważnika jest okoliczność posiadania jakiegokolwiek lokalu, a nie dopiero lokalu o powierzchni zgodnej z normami zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust.1 powołanej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z treści § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu,3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymienionych w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. Nietrafne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, iż równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, a nie w sytuacji gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom zaludnienia określonym w odrębnych przepisach tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U nr 105, poz. 884). Sąd podziela w tej kwestii stanowisko przyjęte w orzecznictwie, zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje policjantowi, który nie posiada lokalu mieszalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2000 r., I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 r., I S.A. 866/98, LEX nr 48581). Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest jedną z formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 88 policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających odrębnych przepisów. Zatem policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli nie przysługuje mu prawo do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, tj. w sytuacji, gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 95 ust.1 pkt 1-4. Zgodnie z pkt 2. ust.1 tego przepisu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Z powyższego wynika, iż policjantowi nie przysługuje przydział lokalu mieszkalnego jeżeli policjant lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji ). Powyższe oznacza, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, który dysponuje prawem do otrzymania tego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, tj. m. in. w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszalny nieodpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Równoważnik ten jest bowiem formą rekompensaty pieniężnej z tytułu nieposiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego o odpowiedniej powierzchni mieszkaniowej. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 i 95 ust.1 ustawy o Policji okazał się zasady. Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit "a" i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie posiada ona przymiotu wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). Sąd zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a).