IV SA/Wr 573/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 lipca 2023 r. nr SKO 4103/702/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 19 kwietnia 2023 r. B. C. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdnicy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. F. (80 lat). Do akt sprawy strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 13 marca 2023 r., zaliczające matkę wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 02-P). Decyzją z dnia 30 maja 2023 r. nr DŚRIA.4302.36.2023 Prezydent Miasta Świdnicy odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie o niepełnosprawności zawiera informację, że ustalony stopień niepełnosprawności matki strony datuje się od 11 stycznia 2023 r. Niepełnosprawność nie powstała zatem do ukończenia 18 roku życia lub w okresie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podając że jest jedynaczką i jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką. Mąż i córka są aktywni zawodowo. Opiekę sprawuje całą dobę, nawet w nocy, ponieważ matka ma urojenia, lęki i zaburzenia natury psychicznej. Wykonuje czynności higieniczne, gotuje, podaje jedzenie i leki, sprawuje nadzór nad matką, aby nie zrobiła sobie krzywdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. nr SKO 4103/702/2023 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Według organu, sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres czynności wykonywanych przez odwołującą się w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Matka strony cierpi na otępienie z ciałami Leviego, zaburzenia lękowe, niedoczynność tarczycy. Porusza się samodzielnie po mieszkaniu, sama potrafi przygotować śniadanie, pomaga przy przygotowywaniu obiadu, samodzielnie ubiera się i zażywa przygotowane leki, korzysta z pomocy córki przy zabiegach higienicznych. Wnioskodawczyni w ramach sprawowanej opieki przygotowuje posiłki, podaje leki, asystuje przy czynnościach higienicznych, myje głowę, sprząta pokój matki, zmienia pościel, pierze odzież i bieliznę, asystuje przy spacerach oraz przy wyjściu do kościoła, załatwia sprawy urzędowe, asystuje przy gimnastyce. Wnioskodawczyni do marca 2023 r. prowadziła własną działalność gospodarczą, głównie była to praca zdalna, którą mogła wykonywać jednocześnie opiekując się matką. Strona po godzinie 16.00 w dni robocze oraz w dni wolne od pracy otrzymuje pomoc w opiece ze strony córki i męża. Jak stwierdził organ odwoławczy, podstawowe czynności domowe wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Czynności te mogą być wykonywane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Konieczność wykonywania takich czynności nie może zatem uniemożliwiać podjęcia zatrudnienia. Również pomoc w higienie osobistej, załatwianie spraw urzędowych, asystowanie przy spacerach i wyjściu do kościoła nie może być uznane za przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Czynności te mogą być bez przeszkód wykonywane po pracy. Organ odwoławczy dodał również, że opieka nad niepełnosprawnym rodzicem wynika z prawnego i moralnego obowiązku, a świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcę źródło dochodu. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że opiekowała się matką, pracując zawodowo i prowadząc działalność gospodarczą. Obecnie musiała zlikwidować działalność gospodarczą i ukierunkować swoje życie tylko i wyłącznie na opiekę nad mamą, bowiem postępujące otępienie nie pozwala na pozostawienie jej samej w domu i wymaga stałej, ciągłej opieki nad nią jako osobą niepełnosprawną. Otępienie z ciałami Leviego jest postępującą chorobą neurodegeneracyjną, która klinicznie charakteryzuje się otępieniem, objawami zespołu parkinsonowskiego i bardzo często objawami psychotycznymi. Jednakże SKO nie pochyliło się nad opisem choroby i jej przebiegiem oraz potrzebami w opiece nad takim chorym. Matka jest ponad 80 – letnim człowiekiem, a nie "zwierzątkiem", które tylko się karmi, myje i daje leki. Jest jak "dziecko", które jest zagubione, nie kojarzy czynności, rzeczy, sytuacji. Samodzielne poruszanie się po mieszkaniu jest jednym z wymogów terapii, aby chory nie siedział zamknięty w pokoju. Jeśli chodzi o przygotowywanie śniadań, to matka nie może używać urządzeń typu czajnik elektryczny ani gotować na kuchence gazowej, ponieważ nie rozumie ich działania i byłaby zagrożeniem dla siebie i całego bloku. Drżenie rąk i ich słabość nie pozwalają na przenoszenie żadnych rzeczy. Przygotowywanie kanapek to wskazana forma terapii. Jeśli chodzi o ubieranie się, to matka jednego dnia ubierze się, a kolejnego dnia już nie, bo nie ma na to siły i ma gorszy dzień. Ubieranie się jest to też forma terapii i rodzaj gimnastyki. Ponadto matka miewa lęki i urojenia, które są bardzo męczące dla chorej i dla opiekuna. Bywają dłuższe okresy zamącenia świadomości i wzrokowych halucynacji, kiedy to matka nie chce jeść, brać leków i wychodzić z pokoju. Choroba cechuje się zaburzeniami poznawczymi, halucynacjami, urojeniami, a stan ten prowadzi do całkowitej zależności i rokowania są złe. Często również noce są ciężkie, nieprzespane, pełne urojeń. Dlatego matka sama nie może zostawać w domu i wychodzić z domu. Choroba postępuje i wymaga coraz większego wysiłku fizycznego i odporności psychicznej opiekuna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2024 r. skarżąca wskazała, ze przebywa z matką praktycznie całą dobę, choroba objawia się omamami wzrokowymi, dezorientacją w ciągu dnia, zaburzeniami snu, halucynacjami, błędnym rozpoznawaniem otoczenia i mieszkania, lękiem i strachem przed otoczeniem. Przy piśmie z dnia 10 kwietnia 2024 r. skarżąca przedłożyła aktualne zaświadczenie o stanie zdrowia matki z dnia 3 kwietnia 2024 r., wydane przez lekarza specjalistę geriatrii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiegać się może skutecznie osoba, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest więc ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnić trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby, cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy jest obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przywoływane przez organy okoliczności o stopniu samodzielności matki skarżącej nie zostały w ocenie Sądu wystarczająco zweryfikowane przez rodzaj schorzeń powodujących jej niepełnosprawność i właściwe dla niej czynności opiekuńcze, które winna wykonywać skarżąca. Organ dokonał jedynie oceny stanu fizycznego matki skarżącej, nie zauważając że przyczyną znacznego stopnia niepełnosprawności nie są schorzenia natury somatycznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 13 marca 2023 r. łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 02-P). Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że w dniu 19 kwietnia 2022 r. WZSON zaliczył matkę skarżącej do lekkiego stopnia niepełnosprawności (02 – P). Jednakże, jak wskazano, nastąpiła istotna zmiana stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, która pozwoliła na zaliczenie matki skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak istotne pogorszenie stanu zdrowia nastąpiło więc w przeciągu niespełna roku. Organy pominęły przede wszystkim przyczyny niepełnosprawności matki skarżącej, wskazane w orzeczeniu o niepełnosprawności, a mianowicie: symbol 02-P - choroby psychiczne, w tym: a) zaburzenia psychotyczne, b) zaburzenia nastroju począwszy od zaburzeń o umiarkowanym stopniu nasilenia, c) utrwalone zaburzenia lękowe o znacznym stopniu nasilenia, d) zespoły otępienne. Z akt administracyjnych sprawy, przede wszystkim z załączonych kart informacyjnych leczenia szpitalnego, zaświadczeń lekarskich, przeprowadzonego w dniu 16 maja 2023 r. wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnień skarżącej wynika, że matka skarżącej cierpi na otępienie z ciałami Lewy’ego. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 29 listopada 2018 r. wynika, że rozpoznano otępienie z ciałami Lewy’ego, a w trakcie konsultacji psychiatrycznej stwierdzono u pacjentki nie w pełni rzeczowy kontakt słowny, konfabulacje (myli również fakty i osoby z rodziny), zaburzenia pamięci, urojenia, upośledzenie rozumienia i wnioskowania oraz zdolności racjonalnego osądu sytuacji. Natomiast z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 22 października 2021 r. wynika, że rozpoznano otępienie łagodne z rozsianymi ciałami Lewy’ego oraz organiczne zaburzenia lękowe. W zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia z dnia 9 stycznia 2023 r. lekarz wskazał na zaburzenia poznawcze, halucynacje, urojenia i stwierdził, że jest to choroba postępująca, która prowadzi finalnie do całkowitej zależności i inwalidyzacji, a rokowania są złe. W aktualnym zaświadczeniu o stanie zdrowia z dnia 3 kwietnia 2024 r. lekarz stwierdził objawy narastające od 2018 r., obecnie nasilone objawy wytwórcze (halucynacje osobowe), zaburzenia rytmu dobowego, parkinsonizm, zaburzenia funkcji poznawczych na poziomie otępienia. Wskazał, że jest to choroba neurodegeneracyjna o charakterze przewlekłym i postępującym, prowadzi stopniowo do całkowitej zależności i inwalidyzacji, a rokowania są złe. Należy stwierdzić, że w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ograniczył się tylko do ustalenia, jakie czynności wykonuje skarżąca w celu zaspokojenia potrzeb swojej matki w zakresie higieny osobistej, jedzenia, podawania leków, sprzątania i wychodzenia na spacery. Pracownik socjalny pominął natomiast ustalenie, jakie czynności w zakresie opieki wykonuje skarżąca z uwagi na postępującą chorobę otępienną matki i jaka jest czasochłonność tych czynności. Organ nie ustalił również, czy możliwe jest zostawienie matki skarżącej samej w domu na czas wykonywania obowiązków zawodowych poza domem lub czy możliwe jest wykonywanie pracy zdalnej w domu, mając na uwadze podane wyżej objawy choroby. Skarżąca podała, że choroba cechuje się zaburzeniami poznawczymi, halucynacjami, urojeniami, a stan ten prowadzi do całkowitej zależności i rokowania są złe. Często również noce są ciężkie, nieprzespane, pełne urojeń. Dlatego matka sama nie może zostawać w domu i wychodzić z domu. Powyższe dokumenty i okoliczności z nich wynikające oraz wyjaśnienia skarżącej zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie, jak również fakt, że schorzenia, na które cierpi osoba niepełnosprawna determinują zakres i sposób opieki nad matką skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzje naruszające zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a). Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rodzaj schorzeń matki skarżącej dla oceny przesłanki konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy sprawowanej przez skarżącą. Dokładnego wyjaśnienia wymaga charakter opieki, jaką sprawuje skarżąca na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji podopiecznej, w tym również wynikający ze stanu psychicznego matki i konieczności nadzorowania w domu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.