IV SA/Wr 575/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na czynność Wójta Gminy Zagrodno w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Zagrodno obiektów oznaczonych pod pozycją 83; II. zasądza od Wójta Gminy Zagrodno na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. we W. wniósł skargę na Zarządzenie Wójta Gminy Zagrodno z dnia 3 marca 2015 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Z. wraz z załącznikiem dotyczącym ujęcia w tej Ewidencji pod poz. 83 tzw. Zespołu wiaduktów drogowych w ciągu autostrady [...] powstałych przed [...] r. Skarga strony została zakwalifikowana przez Sąd jako wniesiona na czynność Wójta Gminy Zagrodno (dalej: Wójt Gminy) w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na dokonaniu włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków obiektów, inżynieryjnych bez informowania właściciela o tej czynności i zapewnienia skarżącej udziału w takim postępowaniu, a ponadto poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu ww. obiektów i ustalenie, że stanowią one obiekt kwalifikujący się jako zabytek podlegający włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków, co zostało uznane przez TK w wyroku sygn. akt P 12/18 z dnia 11 maja 2023 r. za sprzeczne z Konstytucja RP i w aktualnym orzecznictwie stanowi podstawę do skutecznego zakwestionowania włączenia obiektów do tej Ewidencji; | 2. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w myśl tych przepisów obiekty będące przedmiotem postępowania stanowią obiekt kwalifikujący się jako zabytek nieruchomy, podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania, podczas gdy obiekty te wobec udokumentowanego stanu nie posiadały przymiotu zabytku nieruchomego, bowiem nie prezentują wartości historycznych, artystycznych lub naukowych i jako takie nie podlegają ochronie, tym samym nie powinny były zostać włączone do Gminnej Ewidencji Zabytków i powinny podlegać wyłączeniu z niej; 3. § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stan obiektów oraz zakres w jakim konieczna jest wymiana substancji i konstrukcji wiaduktów świadczy o utracie przez obiekty wartości zabytkowej uzasadniającej utrzymanie ochrony poprzez włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków; 4. art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie i włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej dla ww. obiektów, które nie stanowią zabytków; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i ;10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym: nieprzeprowadzenie faktycznej oceny stanu technicznego obiektów, ich oględzin, przesłuchania w charakterze strony właściciela - zarządcy nieruchomości, nieuznanie faktu znaczących zmian w stanie technicznym obiektów inżynierskich oraz modyfikacji ich pierwotnej struktury, podczas gdy mając na względzie ww. wyrok TK, tego typu postępowanie nie zapewniające właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia polegającego na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków, jest niezgodne z Konstytucją RP, 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. 31 w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i niecelowe włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków obiektów inżynieryjnych - wiaduktów drogowych w ciągu autostrady [...], w sytuacji gdy nieruchomości będące w zarządzie Skarżącego nie mają walorów zabytku, a wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków w sposób istotny wpływa na ograniczenie prawa własności nieruchomości oraz możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, co w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności, a zastosowane przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne - w szczególności niejawność postępowania i brak należytego przedstawienia (udokumentowania) racji (dowodów) uzasadniających wprowadzenie ograniczeń - pozostają również w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do demokratycznego państwa i tworzonego przez nie prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o: - uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego Zarządzenia w zakresie ujęcia w GEZ nieruchomości ujętych pod poz. 83 załącznika do Zarządzenia - zespołu wiaduktów drogowych w ciągu autostrady [...] powstałych przed [...] r., ewentualnie - stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia obiektów inżynieryjnych do GEZ pod pozycją numer 83 na mocy Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Zagrodno z dnia 3 marca 2015 r. - w przypadku zakwalifikowania tej czynności przez Sąd jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. zobowiązanie organu do wyłączenia karty adresowej w/w obiektów z gminnej ewidencji zabytków. 3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej, w tym kosztów zastępstwa procesowego Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia skargi, strona zawnioskowała o uznanie, że nastąpiło to bez jej winy oraz wniosła o rozpoznanie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ przypomniał brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków – ujęte mogą być również inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - a następnie podkreślił, że w wyniku pozytywnych uzgodnień pomiędzy Wójtem Gminy Zagrodno a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu w zarządzeniu z dnia 5 marca 2015 r. przyjęte zostały łącznie 703 karty adresowe zabytków, z czego 654 pozycji stanowiły zabytki wyznaczone przez Wójta Gminy Zagrodno. W zestawieniu tych 654 zabytków nieruchomych wprowadzonych do Gminnej Ewidencji Zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami znajdowały się m.in. Wiadukty drogowe nad Autostradą [...]w miejscowościach J. i W1. (karty 455, 456 i 457) , będące przedmiotem skargi. Karty adresowe zabytków, stanowiące obecnie przyjętą zarządzeniem z dnia 3 marca 2015 r. Gminną ewidencję Zabytków były opracowywane w latach 2012-2015 przez osoby posiadające doświadczenie w dziedzinie współdziałania w ochronie zabytków, a także znają uwarunkowania lokalne wpływające na kształtowanie ruralistycznego charakteru Gminy Zagrodno. Dodatkowo, były uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Akcentując powyższe organ "za dalece nietrafioną" ocenił argumentację skargi w części zarzucającej temu organowi brak ustalenia i oceny wartości historycznych lub artystycznych wiaduktów drogowych a nadto również, zbadania aktualnego stanu zachowania tych obiektów. Wójt Gminy dopełnił niezbędnych formalności jakie obowiązywały organ w ówczesnym stanie prawnym. Organ na marginesie wskazał, że wspomniane wiadukty drogowe są funkcjonującymi obiektami inżynierskimi zaś strona skarżąca jest odpowiedzialna za stan techniczny tych obiektów, zaś biorąc pod uwagę fakt że strona nie wystosowywała do organu jakichkolwiek psim w sprawie złego stanu technicznego tych obiektów należy uznać, że były one w dobrym stanie technicznym, a cechy historyczne nie wpływały negatywnie na wartości użytkowe konstrukcji. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku aby Sąd zobowiązał organ do wyłączenia karty adresowej w/w obiektów z gminnej ewidencji zabytków w odpowiedzi na skargę podniesiono, że G. w dniu 16 grudnia 2024 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o wykreślenie z Gminnej Ewidencji Zabytków trzech obiektów: wiaduktu drogowego nad autostradą [...] w ciągu drogi gminnej [...], wiaduktu drogowego nad autostradą [...] w ciągu drogi gminnej [...]. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku i zapoznaniu się z opisem obiektów przedstawionych przez wnioskodawcę, w dniu 9 stycznia 2023 r. wystosował do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismo z prośbą o wyrażenie opinii o możliwości wykreślenia 3 kart adresowych dotyczących w/w wiaduktów drogowych. W krótkim uzasadnieniu wskazano, że usunięcie w/w obiektów z Gminnej Ewidencji Zabytków ma umożliwić rozbudowę autostrady [...] do założonych parametrów, co nie jest możliwe bez rozebrania istniejących obiektów mostowych. W dniu 28 lutego 2023 r., Wójt Gminy, po zapoznaniu się z opinią Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, poinformował stronę o odmowie usunięcia kart adresowych z rejestru ze względu na negatywną opinię organu, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292). Wyjaśnił, że jako organ jedynie prowadzący Gminną Ewidencję Zabytków, nie jest umocowany do usuwania kart adresowych bez uzyskania porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W podsumowaniu stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zaznaczył, że przyjmując Gminną Ewidencję Zabytków dokonał on wszystkich czynności wykazanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. działając w porozumieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ustalił zakres Gminnej Ewidencji Zabytków obejmujący 703 karty adresowe, w tym 654 kart opracowanych w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 w/w ustawy. Konserwator Zabytków nie wykazywał wątpliwości w zakresie zasadności ujęcia modernistycznych obiektów inżynieryjnych, wybudowanych przed [...] r. i leżących w ciągu autostrady [...]. Swoje stanowisko w sprawie skarżący rozszerzył w dwóch pismach procesowych – z dnia 10 stycznia i 21 lutego 2025 r. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2025 r. Wójt Gminy oświadczył, że podstawę do wpisania do Gminnej Ewidencji Zabytków obiektów wskazanych w wykazie pod poz. 83 załącznika do zarządzenia był art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w brzmieniu i treści aktualnej na dzień podejmowania Zarządzenia. Do wspomnianego pisma organ załączył pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia 14 sierpnia 2025 r. informujące, że "zabytkowe wiadukty drogowe nad autostradą [...] zlokalizowane na terenie gminy Z. nie są ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Powyższe następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela, dominujący obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ujęcie zabytku w Gminnej Ewidencji Zabytku nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, wszystkie dostępne w CBOSA). Adekwatnie do powyższego, wniesiona przez stronę skarga została zadekretowana jako wniesiona na czynność Wójta Gminy w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków. Jakkolwiek strona skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazała zarządzenie Wójta Gminy z dnia 3 marca 2015 r. nr [...] wraz z załącznikiem w części ujęcia obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją 83, tj. zespołu wiaduktów drogowych w ciągu autostrady [...] powstałych przed [...] r., to z treści formułowanych zarzutów jak i ich uzasadnienia wynika, że pretensje strony odnoszą się do czynności ujęcia nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. Niewątpliwym jest, że strona skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków pod poz. 83 sporne obiekty inżynieryjne są położone na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w trwałym zarządzie G. G. jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, czyli statio fisci Skarbu Państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 listopada 2013 r., sygn. akt V CSK 551/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1548/07). Jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd przysługuje prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości oddanej w trwały zarząd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn.. akt I OSK 4072/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1906/16 i powołane tam orzecznictwo). Pozostając w kręgu rozważań uzasadniających dopuszczalność skargi odnotowania wymaga, że zaskarżona czynność Wójta Gminy została podjęta 3 marca 2015 r. a zatem stronę skarżącą obowiązywał wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie skierowała do Wójta Gminy formalnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wystąpiła natomiast do Wójta Gminy z wnioskiem (pismo z dnia 16 grudnia 2022 r.) o wykreślenie spornych wiaduktów z Gminnej Ewidencji Zabytków. W ocenie Sądu, zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem, że pismo strony o wykreślenie spornych wiaduktów drogowych z Gminnej Ewidencji Zabytków, choć formalnie nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy czyni zadość wymogom proceduralnym. Przeciwna wykładnia, bazująca na rygorystycznym podejściu do procedury, pozbawiałaby stronę prawa do Sądu, przy podjęciu przez nią określonych działań przed organem poprzedzających wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W realiach sprawy należało również mieć na uwadze odnotowane w orzecznictwie sądowym rozbieżności odnośnie do prawidłowego kwalifikowania przedmiotu zaskarżenia w przypadku ujęcia zabytku w Gminnej Ewidencji Zabytków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 793/23). Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności porządkująco należy zaakcentować dwie kwestie. Po pierwsze, objęte skargą obiekty inżynieryjne nie są wpisane do rejestru zabytków ani nie zostały ujęte w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co wykluczało możliwość zastosowania przy podjęciu zaskarżonej czynności pkt 1 lub 2 art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Po drugie, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2025 r. Wójt Gminy doprecyzował, że podstawą prawną ujęcia spornych wiaduktów drogowych w Gminnej Ewidencji zabytków stanowił przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w zarządzeniu z dnia 3 marca 2025 r jako podstawę prawną przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków powołano jedynie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 poz. 1446). Poza sporem pozostaje okoliczność, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, która - stosownie do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w ramach ochrony i opieki nad zabytkami - wkracza w uprawnienia właścicielskie podmiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., P 12/18, OTK-A 2023, nr 46 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych) Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, na który powołuje się strona skarżąca w skardze, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 951). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do Gminnej Ewidencji Zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 801/25). Przypomnieć w tym miejscu wypada, że jednym z głównych zarzutów skargi jest to, że strona skarżąca, jako zarządca autostrady [...], nie miała możliwości uczestniczenia w procedurze ustanowienia Gminnej Ewidencji Zabytków na mocy Zarządzenia Wójta Gminy z dnia 3 marca 2015 r., nie brała udziału w czynnościach związanych z ujęciem w Gminnej Ewidencji Zabytków pod poz. 83 spornych wiaduktów drogowych na żadnym etapie tej procedury, nie mogła kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed ograniczeniem prawa własności. Wobec tego, że wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r., P 12/18, usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować powyższy wyrok jako formę stosowania Konstytucji RP. Uzupełniająco należy dodać, że § 18b rozorządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem został dodany dopiero przez §1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dniem 19 października 2019 r. Uwzględniając wyrok TK, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków spornych wiaduktów drogowych nastąpiło w ramach wadliwej procedury, bo nie zapewniającej stronie skarżącej czynnego w niej udziału, co pozbawiało ją m.in. możliwości udziału w postępowaniu dowodowym dotyczącym ustalenia, czy obiekty włączone do Gminnej Ewidencji Zabytków spełniają definicję zabytku w rozumieniu o ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Strona skarżąca nie mogła kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa. Reasumując Sąd uznał, że w wyniku zastosowanej procedury – niezgodnej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku TK – strona skarżąca jako zarządca autostrady [...] nie była odpowiednio powiadomiona o trwającym procesie poprzedzającym dokonane spornej czynności, ale też i później nie mogła poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków (brak na to dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Okoliczność ta stanowi przesłankę uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną, gdyż opiera się ona na niekonstytucyjnej regulacji art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle zaistnienia ww. uchybienia dotyczącego postępowania ujęcia spornych obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków, zarzuty zmierzające do oceny, czy obiekty te posiadają walory zabytku, czy też nie, należało, zdaniem Sądu, uznać za przedwczesne. Poza tym zaakcentowania wymaga, że czynność ujęcia spornych obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków, nie została podjęta w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie (art. 1 pkt 1 k.p.a.), stąd stosowanie przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a., a zatem przepisów na które powołuje się strona skarżąca w skardze, jest wykluczone. Tym samym zarzut ich naruszenia należało ocenić za niezasadny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, mając na uwadze przeprowadzone rozważania, zdecyduje zatem o ujęciu (bądź nie) spornych obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków. Przy czym obowiązkiem organu, przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji, będzie zapewnienie stronie skarżącej gwarancji ochrony prawnej opisanej przez Sąd. Z tych też przyczyn, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I sentencji wyroku), nie przesądzając jednak w żaden sposób, czy zespół wiaduktów drogowych ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytów pod poz. 83 posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.(pkt. II sentencji wyroku).