IV SA/Wr 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. spółka jawna w L. na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Wałbrzychu z dnia 10 października 2024 r. nr czynność nr W/N.5140.506.2024.NPR w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi spółki M. spółka jawna z siedzibą w L. (dalej: spółka, skarżąca) jest czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury w Wałbrzychu (dalej: DWKZ) z 10 października 2024 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego (M. w L., "ul. [...]") do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: WEZ). Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Nowa Ruda zarządzeniem z 18 maja 2018 r., Nr 303/2018 przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Nowa Ruda (dalej: GEZ). Jak wynika z treści załącznika Nr 1 do Zarządzenia GEZ objęła ona m.in. M. w L. We wrześniu 2019 r. została sporządzona karta ewidencyjna ww. obiektu nieruchomego, niewpisanego do rejestru zabytków, jakim jest M. w L., "ul. [...]", działka gruntu nr [...]/[...], obręb L. (dalej: obiekt). Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2024 r. DWKZ poinformował spółkę o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej sporządzonej dla ww. obiektu do WEZ. W piśmie z 23 sierpnia 2024 r. spółka wystąpiła do DWKZ o wykreślenie obiektu z GEZ oraz jednocześnie wyraziła sprzeciw wobec włączenia karty ewidencyjnej sporządzonej dla ww. obiektu do WEZ. W pierwszej kolejności zwróciła uwagę, że obiekt został wpisany do GEZ – poprzez czynność materialno-techniczną - bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i bez jej zgody. Dalej wyraziła zapatrywanie, że obiekt nie posiada znamion zabytku. Powołała także się na treść prowadzonej wcześniejszej korespondencji z organem w związku z wpisem obiektu do GEZ. W odpowiedzi DWKZ, w pismach z 20 września 2024 r. oraz 23 września 2023 r., wskazał, że obiekt spełnia ustawowe warunki do uznania go za zabytek. W szczególności w piśmie z 20 września 2024 r. wyjaśnił, że budynek dawnego młyna pochodzi z początku XIX wieku. Jest usytuowany na planie prostokąta, trójkondygnacyjny, nakryty dachem mansardowym z lukarnami. Obiekt w większości zachował cechy architektury regionalnej Ziemi Kłodzkiej. Dzięki temu można uznać, że budynek posiada wartości historyczne ze względu na świadectwo minionej epoki, typowego budownictwa przełomu XIX i XX wieku, które miejscowa ludność rozwijała przez wieki, ze względu na warunki przyrodnicze i gospodarcze. Wartości artystyczne budowli przejawiają się poprzez bryłę, geometrię dachu oraz sposób prowadzenia podziałów elewacyjnych. Natomiast wartości naukowe wynikają z faktu, że zachowując w przestrzeni miejscowości tego typu budowle, łatwiej jest wizualizować współczesnemu społeczeństwu zasady życia codziennego i reguł wypracowanych przez ówczesnych ludzi. Odpowiadają na pytania, w jaki sposób dostosować funkcjonalną, ale też estetyczną architekturę do panujących warunków przyrodniczych i ekonomicznych. Pismem z 10 października 2024 r. DWKZ zawiadomił spółkę o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu do EWZ. Pismem z 15 listopada 2024 r., skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zarzucając czynności włączenia karty ewidencyjnej obiektu do WEZ naruszenie: 1. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: u.o.z.o.z.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz włączenie do WEZ, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania ww. obiektu za zabytek i włączenia go do WEZ; 2. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej: rozporządzenie), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz włączenie do WEZ; 3. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r., polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżącej, ograniczeniu prawa własności skarżącej bez wnikliwej analizy i ustalenia, iż przedmiotowy obiekt posiada wartości zabytkowe. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności DWKZ oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy obiekt nie spełnia ustawowych warunków zabytku, ponieważ nie stanowi świadectwa minionej epoki. Jego zachowanie nie leży w interesie społecznym, nie posiada ani wartości historycznej, ani artystycznej, ani naukowej. Jak zaakcentowała skarżąca, to zwykły murowany budynek służący do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zarzuciła, że sama karta ewidencyjna jest obarczona brakami. Niedostatecznie został wypełniony punkt 9 karty dotyczący materiałów graficznych (jedno zdjęcie, na którym widnieje przedmiotowy budynek), brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji graficznej zawierającej ujęcie szerokie oraz zbliżenia istotnych, cennych elementów budynku. Brak w karcie danych co do pierwotnego kształtu i formy budynku. Nadto w samym zawiadomieniu błędnie został wpisany adres obiektu oraz numer działki. Zaznaczyła dalej, że przy wpisie zabytku do ewidencji zabytków należy dobrze uzasadnić powód, dla którego uznaje się, że dany obiekt jest zabytkiem. Krótkie i ogólnikowe uzasadnienie, takie jak w niniejszej sprawie, może mieć zastosowanie jedynie w przypadku budynków, które już na pierwszy rzut oka stanowią zabytki ze względu na architekturę. Skarżąca argumentowała, że w przypadku przedmiotowego obiektu to nie ma zastosowania. Nie wyróżnia się niczym szczególnym na tle pozostałych zabudowań - zarówno tych powstałych w podobnym wieku co ten budynek, jak i tych dużo młodszych. Podsumowując swoje stanowisko skarżąca wskazała, że włączenie przedmiotowego obiektu do WEZ prowadzi do faktycznego ograniczenia własności w ten sposób, iż narusza istotę prawa własności, która jest gwarantowana konstytucyjnie. Doszło więc do ograniczenia prawa własności bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż przedmiotowy budynek posiada wartości zabytkowe, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. W odpowiedzi na skargę DWKZ wniósł o jej oddalenie, podnosząc (w szczególności), że z karty ewidencyjnej obiektu wynika, że stanowi on zabytek w dobrym stanie zachowania. Zamieszczono także zdjęcie wskazujące na jego cechy zabytkowe. Ponadto, określono istniejące zagrożenia dla zabytku oraz postulaty dla zachowania historycznej formy. Organ wskazał na fakt posiadania przez obiekt walorów zabytkowych z uwagi na wartości historyczne, artystyczne oraz naukowe. W związku z tym organ uznał, że obiekt charakteryzuje się cechami zabytkowymi, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Następnie wyjaśnił też, że wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów. Pracownicy organu posiadają niezbędne doświadczenie konserwatorskie, które pozwala na określenie zabytkowych cech obiektu. Nadto, organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. W związku z tym, DWKZ stwierdził, że miał wystarczające kompetencję do oceny, czy przedmiotowy obiekt powinien był podlegać ochronie jako zabytek. Podkreślił, że dostatecznie zebrał informację o charakterze zabytkowym obiektu i uwzględnił je przy tworzeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego, którą prawidłowo włączył do WEZ, po uprzednim sprawdzeniu, że dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, oraz że dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Kontynuował, że walory zabytkowe, które uzasadniały wpisanie obiektu do WEZ, wynikają z karty ewidencyjnej nieruchomości, w której odniesiono się m.in. do wskazań zachowania bryły budynku, kształtu dachu, kształtu otworów okiennych i drzwiowych w niezmienionej historycznej formie, przywrócenia historycznych form i podziałów stolarce okiennej i drzwiowej, zachowania elewacji wykonanej w wyprawie tynkarskiej, a także pisma DWKZ z dnia 20 września 2024 r., w którym szczegółowo powołano się na wartości historyczne, artystyczne i naukowe obiektu. Podał także, że nie ma znaczenia, że w zawiadomieniu o włączeniu zabytku do WEZ nastąpiła omyłka pisarska w zakresie numeru ulicy i działki, bowiem z załączonej do zawiadomienia karty ewidencyjnej obiektu, wynikają prawidłowe dane adresowe obiektu. Ponadto wskazał, że nie można uznać, aby karta ewidencyjna obiektu była obarczona brakami. Wszystkie wymagane rubryki zostały uzupełnione, zgodnie z wzorem karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego, niewpisanego do rejestru zabytków. DWKZ ocenił wreszcie, że wbrew obawom skarżącej objęcie obiektu wpisem do rejestru zabytków nie czyni niemożliwym użytkowania należących do niej działek, w tym zagospodarowania bądź zabudowy tych nieruchomości. Ochrona konserwatorska oznacza jednak, że zagospodarowanie i zabudowa wskazanych działek należących do skarżącej musi być prowadzona po uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do WEZ na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, podlegała kontroli sądowej w trybie i na zasadach określonych w p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skoro zatem skarżąca otrzymała zawiadomienie o włączeniu karty ewidencyjnej ww. budynku do WEZ 24 października 2024 r., zaś skargę wywiodła 15 listopada 2024 r., to przyjąć należało, że została ona wniesiona w terminie. Skarżąca wykazała również, że posiada interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż bezspornie jest właścicielem obiektu objętego kartą ewidencyjną. Dalej – przechodząc do meritum sprawy - podnieść należy, że przepisy u.o.z.o.z. określają przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków (art. 1 u.o.z.o.z.). Według definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika z pkt 2 tego przepisu "zabytkiem nieruchomym" jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1." Z kolei według art. 4 u.o.z.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Wreszcie Rozdział 2 u.o.z.o.z. opisuje formy i sposób ochrony zabytków. W art. 7 u.o.z.o.z. przewidziano, że formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W tym samym rozdziale umiejscowiono art. 21 u.o.z.o.z., zgodnie z którym ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z.). Z kolei Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z.). Wreszcie według art. 22 ust. 5 u.o.z.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Co istotne na kanwie rozpoznawanej sprawy sposób prowadzenia zarówno GEZ i WEZ określają przepisy wspomnianego rozporządzenia. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Dodatkowo, w myśl § 14a rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych, wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zbytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku. Przenosząc powyższe przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że włączenie karty zabytku do WEZ, z punktu widzenia nomenklatury ustawowej, nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków. Takiej formy nie przewiduje zamknięty katalog określony w przywołanym wyżej art. 7 u.o.z.o.z. Z kolei analiza samych przepisów u.o.z.o.z. istotnie mogłaby prowadzić do wniosku, że ujęcie zabytku w ewidencji (GEZ lub WEZ) jest jedynie niewiążącym narzędziem polityki opieki nad zabytkami. Niemniej Sąd wskazuje na oddziaływanie normatywne przepisów z innych aktów prawnych, które prowadzi do wyprowadzenia całkowicie odmiennych konkluzji. Zanim zostanie rozwinięty ten wątek Sąd podkreśla, że prawo własności oraz jego ochrona została uwzględniona w przepisach Konstytucji. W szczególności powoływany przez skarżącą art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Z kolei w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Założenie to podtrzymuje art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. A zatem prawo własności (w zakresie korzystania oraz rozporządzania rzeczą) nie jest w żadnym wypadku prawem absolutnym, lecz może zostać ograniczone w ustawowo przewidzianym zakresie. Tak jak wspomniano wyżej według u.o.z.o.z. GEZ oraz WEZ należy traktować jako swoisty środek wstępnej ochrony zabytków, choć wiążący się z pewnymi ograniczeniami nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do GEZ lub WEZ aktualizuje się obowiązek uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych w aktach związanych z planowaniem przestrzennym (zob. art. 19 ust. 1-1b u.o.z.o.z.). Powstają również obowiązki informacyjne posiadacza zabytku ujętego w WEZ (zob. art. 28 ust. 1 u.o.z.o.z.). W ocenie Sądu dalej idące oddziaływanie ochrony ewidencyjnej wynika z treści przepisów innych ustaw. I tak, art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) wprowadził obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Co jednak bardziej istotne z punktu widzenia prawa do korzystania z nieruchomości (w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego) podobną reglamentację wprowadził art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Przepis ten bowiem stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przy tym należy podkreślić, że użyte w przywołanych przepisach "uzgodnienie" oznacza w istocie, że pozytywną przesłanką wydania ww. decyzji jest zgoda wojewódzkim konserwatora zabytków jako organu współdziałającego. Przy tym naturalnie opisane wyżej formy reglamentacji administracyjnej odnoszą się wprost jedynie do obiektów ujętych w GEZ. Niemniej nie można stracić z pola widzenia, że ewentualne ujęcie obiektu w WEZ bezpośrednio oddziałuje na jego sytuację prawną z pozycji wcześniejszego (lub też późniejszego) ujęcia w GEZ. Przypomnieć bowiem należy, że według art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte m.in. inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Oznacza to, że po pierwsze, czynność włączenia do GEZ karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną oraz pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ. Z drugiej strony, jeżeli dana nieruchomość została już ujęta w GEZ to późniejsze włączenie karty ewidencyjnej zabytku do WEZ niejako "utrwala" jej zabytkowy charakter. Organ prowadzący gminną ewidencję zabytków nie ma już możliwości swobodnego jej tworzenia i modyfikowania. W szczególności zaś nie ma możliwości wyłączenia karty adresowej z GEZ dotyczącej obiektu figurującego w WEZ, a taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2024 r., II SA/Gd 661/23). Przytoczone rozważania pozwalają zatem przyjąć generalną konkluzję, że czynność DWKZ polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do WEZ należy do grupy czynności oraz aktów administracyjnych ograniczających uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy (nieruchomości), co z kolei rzutuje na konieczność szczególnie rygorystycznej oceny dochowania przy ich podjęciu reguł procesowych gwarantujących konstytucyjne i ustawowe uprawnienia jednostki. Idąc tym tropem Sąd naturalnie dostrzega, że czynność włączenia karty obiektu do WEZ, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi bowiem (co już zostało przez Sąd wskazane) czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przedmiotowym postępowaniu nie mają więc bezpośredniego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, włączenie obiektu do karty ewidencyjnej, mimo bezspornego i niepodważanego przez Sąd faktu, że DWKZ – jak zaznaczył w odpowiedzi na skargę - jest "wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa" oraz braku wymogów formalnych, nie może być działaniem całkowicie dowolnym. W orzecznictwie ukształtował się w związku z tym pogląd, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do WEZ nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez jakiejkolwiek analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Oczywiste jest bowiem, że włączenie karty zabytku do WEZ musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną (wstępną) formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko bowiem obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji (postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 433/20). Wobec tego powinien zostać zatem sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi z art. 3 u.o.z.o.z. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości, lecz kształtującej sferę praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., II SA/Kr 707/20; 29 września 2021 r., II SA/Kr 637/21). Tymczasem - zdaniem Sądu - stwierdzić należy, że w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej w dostatecznie wyczerpujący sposób zabytkowy charakter obiektu stanowiącego własność skarżącej. Nie można stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej czynności "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania w sprawie ujęcia obiektu w WEZ, oraz że co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z kolei "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i podjął czynność będącą przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Akta przedmiotowej sprawy – jeżeli chodzi o wartość dowodową w aspekcie zakwalifikowania spornego obiektu jako zabytku - w istocie tworzą trzy dokumenty: karta katalogowa obiektu z 1991 r.; karta ewidencyjna obiektu z września 2019 r. oraz wspomniane na wstępie pismo organu z 20 września 2024 r. Jeżeli chodzi o kartę katalogową to przedstawia ona jedynie zdjęcie frontu obiektu oraz podaje, że pochodzi on z połowy – końca XIX wieku. Karta ewidencyjna również opatrzona jednym zdjęciem opisuje m.in. czas powstania obiektu (1910 r.), jego użytkowanie (młyn), stan zachowania (dobry) a także wymienia istniejące zagrożenia oraz najpilniejsze postulaty konserwatorskie (Zagrożenia: prowadzenie remontów bez nadzoru konserwatorskiego; możliwość dowolnego przekształcania bryły budynku, zmiany kształtu i rodzaju pokrycia dachu, zmiany kształtu otworów okiennych i drzwiowych; możliwość utraty pierwotnych wypraw tynkarskich i powłok malarskich; wymiana stolarki okiennej i drzwiowej bez zachowania historycznych form i podziałów. Postulaty: zachowanie bryły budynku, kształtu dachu, otworów okiennych i drzwiowych w niezmienionej, historycznej formie; przywrócenie historycznych form i podziałów stolarce okiennej i drzwiowej; zachowanie elewacji wykonanej w wyprawie tynkarskiej; przywrócenie i zachowanie pierwotnego sposobu pokrycia dachu). Wreszcie wspomniane pismo z 20 września 2024 r. zawiera wyjaśnienia organu odnośnie do walorów zabytkowych obiektu z uwagi na wartości historyczne, artystyczne oraz naukowe. Oceniając powyższe dokumenty przede wszystkim należy wskazać, że chociaż karta ewidencyjna nominalnie spełnia warunki formalne to trudno przyjąć, że zawiera "wyczerpujące dane", o których mowa w treści § 14 rozporządzenia. W szczególności opis stanu zachowania budynku (rubryka 8) w istocie nie zawiera żadnych merytorycznych treści. Widnieje tylko lakoniczne wskazanie: "stan – dobry". A zatem nie wiadomo na jakiej podstawie DWKZ podjął zaskarżoną czynność. Należy pamiętać, że cytowany wyżej § 14 rozporządzenia wprost stanowi, że obowiązkiem organu jest "sprawdzenie" czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Innymi słowy, przepis ten w sposób jednoznaczny zakłada przeprowadzenie przez organ czynności wyjaśniających polegających na skonfrontowaniu treści karty ewidencyjnej ze stanem faktycznym obiektu istniejącym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności. Istotne jest przy tym stwierdzenie, że przedstawiona karta ewidencyjna została sporządzona we wrześniu 2019 r. (rubryka 12), podczas gdy do jej włączenia do WEZ doszło dopiero po pięciu latach, tj. 10 października 2024 r. Tymczasem przekazane przez DWKZ akta nie odzwierciedlają żadnych czynności organu polegających na "sprawdzeniu", czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku z 2019 r. są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (istniejącym w dacie podjęcia czynności w 2024 r.) a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Organ w odpowiedzi na skargę podał - "na podstawie zgromadzonej ikonografii i dokumentacji archiwalnej" - że nie zmieniono wyglądu nieruchomości. Jednakże akta sprawy nie zawierają żadnego nawiązania do tychże źródeł. W tym więc zakresie zaskarżona czynność umyka jakiejkolwiek próbie merytorycznej weryfikacji zarówno dla skarżącej – która ma zagwarantowany czynny udział w procedurze ujęcia obiektu w ewidencji, jak i dla Sądu dokonującego kontroli w ramach niniejszego postępowania. Przywołanych braków nie sanuje uzasadnienie czynności, które DWKS zamieścił w piśmie z 20 września 2024 r., gdzie umotywował swoje stanowisko dotyczące spełnienia przez obiekt ustawowych kryteriów zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Po pierwsze, oczywista jest niekonsekwencja w datowaniu obiektu w tym piśmie. Z treści wspomnianej karty katalogowej z 1991 r. wynika, że obiekt pochodzi z połowy – końca XIX wieku. Z kolei Karta ewidencyjna operuje datą ok. 1910 r. Wreszcie DWKZ w swoich pismach (w tym w piśmie z 20 września 2024 r.) stwierdza, że budynek dawnego młyna pochodzi z początku XIX wieku. Natomiast w odpowiedzi na skargę pada data ok. 1810 r. Zdaniem Sądu, informacje zawarte we wspomnianym piśmie są nie tylko niespójne z kartą ewidencyjną, ale też nie indywidualizują w sposób wystarczający przedmiotowego obiektu. W istocie wspomniany opis można byłoby odnieść do większej, generalnej grupy obiektów. Organ nawiązuje w swoim piśmie do "cech architektury regionalnej Ziemi Kłodzkiej". Niemniej, tak jak wcześniej wspomniano, akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, które taką ocenę pozwoliłyby zweryfikować. Sąd w żadnym wypadku nie kwestionuje, że DWKZ jest "wyspecjalizowanym organem" dysponującym "wykwalifikowaną kadrą" kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów. Pracownicy organu z pewnością posiadają niezbędne doświadczenie konserwatorskie, które pozwala na określenie zabytkowych cech obiektu. Problem jednak jest w tym, że "wyspecjalizowany" organ powinien swoją wiedzę w sposób transparentny przekazać skarżącej w ramach toczącej się procedury ujęcia obiektu w WEZ oraz wykazać, że jego ustalenia – co do zabytkowego charakteru obiektu - są oparte na prawidłowych oraz wiarygodnych ustaleniach faktycznych. Sąd podkreśla, że uwzględniając doniosłość skutków prawnych ujęcia obiektu w WEZ, spełnienie przez niego normatywnych przesłanek zabytku wskazanych w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. nie może zatem budzić żadnych wątpliwości. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona czynność DWKZ została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności DWKZ w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do WEZ (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono natomiast w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.