IV SA/Wr 58/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA – Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. , na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593/, ogólnie powołanych przepisów uchwały nr XI/371/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej /Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 7, poz. 328 ze zm./ oraz art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 kpa, odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego na zakup okularów korekcyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] r. strona złożyła wniosek w powyższym zakresie. Dalej podał, iż w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J.K. jest osobą samotną, bezrobotną i nie posiada żadnych, własnych źródeł utrzymania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla osoby samotnej wynosi 461 zł. Poza niskim dochodem lub jego brakiem musi występować co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy, takich jak np. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba. Z akt sprawy wynika, że strona spełnia przesłanki do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Organ orzekający w sprawie zaznaczył, iż zmierzając do wyczerpującego zbadania wszystkich jej okoliczności, a także realizując zasadę czynnego udziału strony w każdym postępowaniu, wezwał J.K. pismem z dnia [...] r. do uzupełnienia złożonego wniosku o wymagalny dokument, tj. receptę okularową. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. J.K. wyjaśnił, że receptę złożył wraz z wnioskiem w dniu [...] r. w sekretariacie MOPS, twierdząc jednocześnie, iż recepta zginęła. Organ I instancji nie dał wiary tym wyjaśnieniom, bowiem w świetle dokonanych ustaleń, wniosek został złożony bez załącznika. Dodał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż recepta była wystawiona około 2 lat temu, a sam wnioskodawca nie był w stanie określić daty jej wystawienia, zatem bez trudu uzyskałby nowy dokument niezbędny w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie nie można określić rozmiaru pomocy ani celu, na jaki środki mają zostać przyznane, bowiem strona nie przedłożyła dokumentu pozwalającego na uznanie zasadności wskazanej potrzeby i ustalenia wysokości środków na jej realizację. Powyższa okoliczność jednoznacznie dowodzi, iż strona nie wykazuje woli współpracy, a tym samym nie współdziała z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w rozwiązywaniu swych problemów życiowych. Obowiązek ten wynika z przepisu art. 4 wyżej wymienionej ustawy, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania w odniesieniu do art. 11 ust. 2 tej ustawy daje organowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku na przedmiotowy cel. Od powyższej decyzji J. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, iż narusza ona przepisy kpa i ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że do wniosku o przyznanie zasiłku celowego dołączył receptę na okulary korekcyjne, jednakże pismem z dnia [...] r. został wezwany przez organ orzekający do złożenia recepty. Dodał, iż w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że wniosek o przyznanie prawa do zasiłku złożył wraz z załącznikiem. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji pozbawił go podmiotowych praw strony, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także prawa do przeglądania akt sprawy. Tym samym nie dopełnił odpowiadających tym prawom obowiązków wynikających z kpa. Organ decyzyjny uniemożliwił mu również zapoznanie się z oceną sytuacji osoby i wnioskami pracownika socjalnego oraz planem pracy socjalnej, które powinny być sformułowane na podstawie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podkreślił też, że pracownik socjalny dopisał do kwestionariusza aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego informację, że recepta była wystawiona około 2 lat temu. Dodał, iż twierdzenie organu orzekającego, że w dacie złożenia wniosek był niekompletny nie jest poparte żadnym dowodem. Nie udostępniono mu też kopii strony z dziennika korespondencji wraz z adnotacją pracownika sekretariatu, na które organ powołuje się w decyzji. Nadto wskazał, że w przypadku, gdyby wniosek z dnia [...] r. był niekompletny, organ I instancji powinien zastosować art. 64 § 2 kpa i pozostawić go bez rozpoznania. Tymczasem wszczęcie i prowadzenie postępowania potwierdza jego kompletność w dacie złożenia. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej J. K. stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające organ orzekający do nieuwzględnienia wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że odwołujący się wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup okularów korekcyjnych. Organ I instancji odmówił mu jednak przyznania tego świadczenia, gdyż nie dołączył do wniosku recepty, tym samym nie mógł ustalić, czy zachodzi potrzeba udzielenia pomocy w tej formie i ile miałby wynosić ewentualny zasiłek celowy. J.K. twierdzi, że wraz z wnioskiem o pomoc złożył także receptę. W aktach sprawy znajduje się kserokopia stronnicy z dziennika korespondencyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wynika z niej, że odwołujący się w dniu [...] r. złożył wniosek o zasiłek okresowy z jednym załącznikiem oraz wniosek o zasiłki celowe bez załączników. Twierdzenie strony, że wraz z wnioskiem o zasiłki celowe przedstawił receptę na okulary nie znajduje zatem potwierdzenia. Pismem z dnia [...] r. Nr [...] , wezwano J.K. do dostarczenia recepty na okulary, czego ten nie uczynił. Jeżeli rzeczywiście organ I instancji zagubiłby receptę, co wydaje się w oparciu o zgromadzone dokumenty mało prawdopodobne, zdaniem Kolegium można było przez ten czas bez problemu dostarczyć nową, bo na wizyty u okulisty osoba ubezpieczona zdrowotnie nie potrzebuje skierowania od lekarza pierwszego kontaktu. Kolegium zwróciło także uwagę, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] udzielono odwołującemu się zasiłku okresowego w kwocie [...] zł, od lipca do grudnia 2006r., zaś organ I instancji nie miał obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb strony, np. poprzez przyznawanie także zasiłków celowych. J.K. zarzuca, że nie brał udziału w postępowaniu, do czego uprawnia go art. 10 § 1 kpa. Zarzut ten jest chybiony. Był on obecny w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, który jest szczególną formą postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy społecznej. Wszystkie istotne ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji zostały poświadczone przez J.K. własnoręcznym podpisem. Organ pierwszej instancji nie zawiadomił odwołującego się o możliwości przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów (art. 73 § 1 kpa), ale taką możliwość miał on w trakcie zapoznawania się z materiałem zgromadzonym w sprawie w Kolegium. W dniu [...] r. strona zapoznała się z aktami sprawy i w następnym dniu obszernie ustosunkowała się do nich na piśmie. Poczynione przez niego uwagi nie miały jednak, zdaniem Kolegium, znaczenia w sprawie i nie podważają trafności zaskarżonej decyzji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. zarzucił jej naruszenie art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672), a także art. 7, art. 10 § 1, art. 73 § 1 kpa i wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że naruszono zasadę, zgodnie z którą potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tymczasem organ I instancji nie stwierdził, że nie posiada środków na udzielenie wnioskowanego zasiłku celowego. Dodał, że używanie przez osobę w wieku 58 lat okularów "do bliży" nie wymaga dowodu, a zarzut, iż nie dostarczył recepty na okulary nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Nieskorzystanie przez organ z art. 64 § 2 kpa dowodzi, że wniosek był kompletny. Zresztą brak recepty w aktach sprawy nie stanowił przeszkody w jej rozpatrzeniu. Recepta nie określa kosztów wykonania okularów. Natomiast optycy dokonują wyceny dopiero po przyjęciu zamówienia. Nie można mu więc zarzucić braku współdziałania z organem, bo sposób tego współdziałania powinien być określony w kontrakcie socjalnym, którego z nim nie zawarto. Niedostarczenie drugiej recepty, za którą musiałby zapłacić nie jest brakiem współdziałania. Zresztą okulary dobrane i zakupione bez recepty są znacznie tańsze niż wykonane na podstawie recepty. Ponadto podkreślił, że decyzję wydano na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] r., który jest dotknięty istotnymi wadami i nie stanowi dowodu w sprawie. Pracownik socjalny nie pouczył go o odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwej informacji, a część wywiadu środowiskowego została dopisana bez jego udziału i wiedzy. Z materiałami zgromadzonymi w sprawie mógł zapoznać się dopiero w postępowaniu odwoławczym. Kolegium natomiast do zgłoszonych zarzutów ustosunkowało się lakonicznie, uznając uwagi za nie mające znaczenia w sprawie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Nadto stwierdził, iż stawiane przez J. K. zarzuty nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów /w tym wypadku decyzji administracyjnej/ zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według tego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba, itd. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie budzi wątpliwości, że J. K. jako bezrobotny spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej. W niniejszym postępowaniu skarżący, wnioskiem z dnia [...] r., zwrócił się o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup okularów korekcyjnych. Jednakże, jak wynika z lektury akt sprawy, do wniosku nie dołączył wystawionej na jego nazwisko recepty, potwierdzającej potrzebę korzystania ze szkieł korekcyjnych. Takowej recepty skarżący nie przedstawił też podczas sporządzania przez pracowników socjalnych w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego, mimo ich wskazań o takiej konieczności. Również na skutek wezwania go przez organ I instancji do uzupełnienia powyższego braku, pismem dnia [...] r., które zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do tego obowiązku spowoduje wydanie decyzji odmownej, nie nadesłał on recepty, twierdząc, iż złożył ją wraz z wnioskiem w dniu [...] r. Tymczasem, jak już wyżej powiedziano, z akt sprawy nie wynika, w szczególności z kopii strony dziennika korespondencji, na której widnieje zapis o wpływie w dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. korespondencji, iż prócz wniosku o przyznanie zasiłku celowego skarżący złożył jeszcze jakieś załączniki. Należy zwrócić uwagę, że decyzja oparta na przepisie art. 39 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Co do zasady, organy rozpoznające niniejszą sprawę, powyższym zadaniom sprostały. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że przecież art. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie mówi o obowiązku współdziałania osoby korzystającej ze świadczenia w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, o czym skarżący, korzystający już wcześniej z tego rodzaju świadczeń, musiał wiedzieć. Wobec braku recepty, której pomimo podejmowanych przez organ orzekający prób, nie udało się od skarżącego uzyskać, niemożliwa stała się wycena kosztu potrzebnych mu okularów. Przede wszystkim zaś niemożliwym stało się ustalenie, czy istotnie skarżący potrzebuje wskazanych okularów, to znaczy czy wymaga zaopatrzenia w takie szkła oraz, czy ich w ostatnim czasie nie otrzymał. W ocenie Sądu, nie jest faktem powszechnie znanym, w rozumieniu art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ to, że 53-letni mężczyzna potrzebuje okularów "do bliży". Niewątpliwie taka potrzeba ma charakter indywidualny, a nie powszechny. Powyższe świadczy niewątpliwie o braku współdziałania ze strony skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnych problemów życiowych. W takiej sytuacji z kolei nie mogło zapaść inne rozstrzygniecie, jak o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast zarzut skarżącego dotyczący nieustosunkowania się przez organ w decyzji co do kwestii posiadanych środków finansowych na udzielenie mu przedmiotowego świadczenia, wobec nieprzedstawienia recepty okularowej, chybiony. Do etapu kiedy należałoby tę kwestię rozważać organ z oczywistych względów nie doszedł. Podkreślić przy tym należy, iż sam skarżący, podczas sporządzania wywiadu środowiskowego oświadczył, że nowej recepty nie dostarczy. W ocenie Sądu organy obu instancji, przy załatwianiu przedmiotowego wniosku, nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności za nietrafny uznać należy zarzut podnoszący naruszenie praw strony, mające polegać na uniemożliwieniu jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący brał udział w postępowaniu, zaś podstawą obu wydanych w sprawie decyzji był wywiad środowiskowy, a właściwie aktualizacja tego wywiadu, sporządzona z jej udziałem, o czym świadczy jej własnoręczny podpis. Zauważyć należy, że przeprowadzone w sprawie postępowanie ograniczyło się w zasadzie do sporządzenia przez organ pomocy społecznej wyżej wskazanej aktualizacji sytuacji życiowej skarżącego. Przeprowadzenie wywiadu odbyło się w dniu [...] r. Skarżący złożył swój podpis na jego formularzu w rubryce "potrzeby i oczekiwania osoby/rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu". Zaś charakter dokonanych zapisów w jego całokształcie, zdaniem Sądu, nie wymagał formy opatrzonej podpisem skarżącego na każdej ze stron. Sąd stwierdził również, że jako niezasadny przedstawia się zarzut naruszenia art. 73 § 1 kpa, bowiem analiza akt administracyjnych badanej sprawy nie daje podstawy do przyjęcia, iż strona zwracała się do organu z wnioskiem o ich udostępnienie, a organ uniemożliwił jej przeglądanie tych akt i sporządzenia z nich notatek. Dowodzi temu choćby pismo skarżącego z dnia [...] r. będące reakcją na zapoznanie się z aktami sprawy. Z kolei w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, wbrew jego zarzutom, organy orzekające postępowały zgodnie z art. 7 oraz 77 kpa, które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Także zarzut J.K. o nie pouczeniu go "o odpowiedzialności karnej za udzielanie nieprawdziwych informacji" nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że był on stroną już tak wielu postępowań przed organami pomocy społecznej, że z pewnością o tym fakcie wiedział. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obydwu instancji nie zawierają wad powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, i że są one zasadne. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.