IV SA/Wr 58/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Specjalisty Działu Świadczeń - Sekcja Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...] wstrzymującej z dniem 1 listopada 2010 r. wypłatę stronie dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji wstrzymał z dniem 1 listopada 2010 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie decyzją z dnia [...] nr [...], do czasu uregulowania zaległości, które powstały w okresie obowiązywania tej decyzji. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] został przyznany Z.R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Organ pierwszej instancji, wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, iż dnia 26 października 2010 r., do Sekcji Dodatków Mieszkaniowych Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynęło zawiadomienie zarządcy domu, że strona nie wnosi należnej części opłat ponad przyznany dodatek mieszkaniowy. Wskutek tego zawiadomienia zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, o czym Z.R. został zawiadomiony. W treści tego pisma organ wezwał jednocześnie stronę do wypowiedzenia się w sprawie zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powstały w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] i dostarczenia zaświadczenia wydanego przez zarządcę domu - w razie uregulowania wyżej wskazanych zaległości. Z uwagi na niedostarczenie w wyznaczonym w terminie zaświadczenia o uregulowaniu zaległości w opłatach mieszkaniowych, organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm.) - wstrzymał wypłatę wyżej wymienionemu dodatku mieszkaniowego. W zakwestionowanej decyzji zaznaczono także, że w wypadku uregulowania należności w terminie 3 miesięcy od dnia jej doręczenia, dodatek mieszkaniowy zostanie wypłacony za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Natomiast, jeżeli uregulowanie zaległości w wyżej wskazanym terminie nie nastąpi, decyzja z dnia [...] - wygaśnie. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.R. podniósł, że wstrzymanie wypłaty przyznanego mu od dnia 1 lipca 2010 r. dodatku mieszkaniowego, winno nastąpić z dniem 1 października 2010 r., a nie z dniem 1 listopada 2010 r., ponadto zauważył, że złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w 100% wysokości opłat mieszkaniowych, z uwagi na brak dochodów i niemożność pokrycia różnicy pomiędzy czynszem, a należnym dodatkiem mieszkaniowym. Stwierdził też, iż nie jest stroną postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, a jest nią Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. W związku z czym, wniósł o doręczenie "wydanej Decyzji Dyrektorowi MOPS, jako stronie postępowania". Jak dalej podało Kolegium, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji o wstrzymaniu z dniem 1 listopada 2010 r., wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego odwołującemu się decyzją z dnia [...]. Podstawę materialnoprawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowi art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy, od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu poprzednim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Z kolei, według art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Jeżeli ryczałt na zakup opału był wypłacany do rąk pobierającego, na którym spoczywa obowiązek powiadamiania organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w opłatach, pobierający zwraca także nienależnie wypłacony ryczałt. Przewidziana w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sankcja stanowi środek dyscyplinujący osoby pobierające dodatek mieszkaniowy, a stwierdzenie, że osoba pobierająca to świadczenie nie uiściła kwoty stanowiącej jej udział własny w opłatach mieszkaniowych za okres dwóch pełnych miesięcy, nakazuje organowi wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego bez względu na przyczynę zaistniałych zaległości. Obowiązek zastosowania wspomnianego przepisu wynika wyłącznie ze stwierdzenia zalegania w opłatach, przy czym nie jest wymagane ustalenie przyczyn takiego stanu rzeczy, a decyzja w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego. Dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych niezbędnym jest bezspornie ustalenie, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny oraz, że istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił, że dyspozycja art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych została spełniona. Zarząd Zasobu Komunalnego - zarządca domu - pismem z dnia 26 października 2010 r., zawiadomił bowiem organ pierwszej instancji, iż Z. R. nie uregulował na bieżąco należnej - ponad przyznany dodatek mieszkaniowy - części opłat za lokal mieszkalny. Z załączonej do tegoż pisma tabeli wynika, że zaległości te obejmują pełne dwa miesiące i dotyczą okresu, na który został przyznany dodatek. Odwołujący się nie przedstawił w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji, zaświadczenia o uregulowaniu zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powstały w okresie korzystania z dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...], ani innego dokumentu, z którego by to wynikało. Także w odwołaniu nie wskazał, aby powstałe zaległości zostały uregulowane. Podkreślić wypada, że odwołujący się nie poddał również w wątpliwość istnienia zaległości. Zatem w dniu wydania zakwestionowanej decyzji, tj. 15 listopada 2010 r., istniały bezspornie postawy do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego stronie z dniem 1 listopada 2010 r., a nie jak podnosi odwołujący się z dniem 1 października 2010 r. Podkreślić trzeba, że wskutek nieopłacania przez Z.R. jego udziału w opłatach miesięcznych za lokal mieszkalny organ pierwszej instancji miał ustawowy nakaz wydania kwestionowanej decyzji. Korzystanie z dodatku mieszkaniowego jest bowiem uwarunkowane bieżącym, terminowym opłacaniem przez osoby zajmujące lokal mieszkalny ich udziału w miesięcznych opłatach mieszkaniowych, wynoszącego co najmniej 30% opłat. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii przyznania dodatku mieszkaniowego w 100 %, tj. na pokrycie całości wydatków mieszkaniowych, zauważyć trzeba, że dodatek mieszkaniowy, jak sama nazwa wskazuje, jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Według przepisu art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać - co do zasady - 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych nie może zatem przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż 70% - wydatków mieszkaniowych. Udział w wydatkach mieszkaniowych osoby zajmującej mieszkanie, ponoszony z uzyskanych własnych środków finansowych, powinien wynosić 30% miesięcznych wydatków. Uzyskanie środków na pokrycie udziału w wydatkach mieszkaniowych spoczywa na osobie uprawnionej do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a mogą one pochodzić na przykład z własnego majątku, własnych dochodów z zatrudnienia w różnych formach i zajęć zawodowych, z pomocy innych osób, z okresowych lub celowych zasiłków pomocy społecznej lub z pomocy instytucji charytatywnych. Jak już wspomniano wyżej, dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. Zaznaczyć należy jednocześnie, że Rada Miejska W. nie podwyższyła, ani nie obniżyła, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokości wskaźników procentowych, o których mowa wyżej, do czego jest kompetentna na podstawie art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadto Kolegium podkreśliło, że stroną postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego jest osoba, której ten dodatek został przyznany, czyli w niniejszej sprawie Z.R. Statusu takiego - z całą pewnością - nie posiada Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., zatem żądanie doręczenia "wydanej Decyzji Dyrektorowi MOPS, jako stronie postępowania" jest bezzasadne. Na tę decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Z.R. W skardze domagał się "(...) uchylenia wszystkich decyzji i zwrotu do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (...). Zmiany daty wstrzymania dodatku mieszkaniowego na 1 października 2010 r. (...)". Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "z chwilą stwierdzenia (6 września 2010 r. data złożenia kolejnego wniosku wraz z oświadczeniem o zaleganiu w opłatach), że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku należało wstrzymać od 1 października 2010 r. Tak się jednak nie stało! Dodatek wstrzymano dopiero od listopada 2010 r." W ocenie skarżącego, doszło do zwłoki "w podjęciu oczywistych czynności w związku ze złożonym przeze mnie oświadczeniem z dnia 6 września 2010 r. o zaleganiu w opłacaniu bieżących należności za zajmowany lokal". Skarżący zaznaczył, że w tym względzie prawo nie różnicuje oświadczenia obywatela i informacji zarządcy domu. Na rozprawie, w dniu 24 maja 2011 r., skarżący oświadczył, że w swoich żądaniach nie oczekuje od Kolegium, aby decyzje MOPS polegały na przyznaniu 100 % dodatku mieszkaniowego, a domaga się jedynie uchylenia decyzji obu instancji ze względu na nieprawidłową datę wstrzymania dodatku mieszkaniowego. Wstrzymanie powinno nastąpić od dnia 1 października 2010 r.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto dodało, że dodatek mieszkaniowy został wprawdzie przyznany skarżącemu – decyzją z dnia [...] – od dnia 1 lipca 2010 r. ale wypłacany był od sierpnia 2010 r., w związku z czym wstrzymanie jego wypłaty nastąpiło z dniem 1 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Warunki przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.). Sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a zatem postępowanie w tym przedmiocie toczy się przy zastosowaniu procedury administracyjnej. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zgodnie z którą przyznanie stronie postępowania uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków musi znaleźć uzasadnienie w obowiązującej normie prawa. Art. 7 ust. 11 cytowanej ustawy stanowi, iż w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia, pierwotna decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Jednak w wypadku uregulowania należności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę, świadczenie podlega wypłacie również za okres, za który wypłata była wstrzymana. Decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent) wydaje w warunkach związania administracyjnego, bowiem w przypadku stwierdzenia, że osoba uprawniona do tego świadczenia nie uiszcza na bieżąco należności za zajmowany przez nią lokal mieszkalny, organ jest zobligowany do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia. Nie ma zatem możliwości wydania takiej decyzji przy zastosowaniu zasady uznania administracyjnego, która pozwalałaby na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, z uwzględnieniem innych okoliczności. Okoliczność, że skarżący od miesiąca lipca 2010 r. nie uiszcza należności za zajmowany lokal mieszkalny jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezsporna. Wynika ona z treści załącznika do pisma zarządcy lokalu z dnia 26 października 2010 r., tj. Wykazu osób otrzymujących dodatki mieszkaniowe, a nie regulujących bieżąco opłat za lokal ponad dodatek mieszkaniowy. Fakt nieuiszczania należnych opłat potwierdza również sam skarżący. Z kolei, w myśl art. 8 ust. 4 ustawy pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. (...). To, co wymaga podkreślenia to bezsporna okoliczność, że skarżący od dnia 1 lipca 2010 r. nie regulował w całości opłat czynszowych za zajmowany lokal, gdyż do środków przekazywanych zarządcy nieruchomości przez organ I instancji nie "dopłacał" brakującej kwoty. W tym miejscu godzi się przywołać kilka uwag ogólnych o charakterze świadczenia określonego w przepisach dodatkiem mieszkaniowym. Istotą dodatku mieszkaniowego przewidzianego przez ustawę jest partycypowanie organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Przesłanki przyznania dodatku, w tym normatywna powierzchna mieszkania czy kryterium dochodowe, w założeniu ustawodawcy, miały stymulować zamianę mieszkań, po to, aby rodziny (osoby) miały możliwość mieszkania w takich lokalach, o takiej wielkości, które nawet przy niskich dochodach, łącznie z uzyskanym dodatkiem mieszkaniowym, byłyby w stanie utrzymywać. Sama nazwa świadczenia "dodatek mieszkaniowy" jest znamienna. Ze środków publicznych wypłacane jest świadczenie będące dodatkiem (uzupełnieniem) kosztów utrzymania lokalu. Konsekwencją tego jest okoliczność, że osoba, której dodatek przyznano musi ponosić i uiszczać we własnym zakresie (z własnego budżetu) pozostałą, poza dodatkiem mieszkaniowym, część opłat związanych z utrzymaniem lokalu. Jeżeli tego nie czyni dodatek jest wstrzymywany. Przepis art. 7 ust. 11 ustawy jest w tym zakresie jasny, jednoznaczny i stanowczy. Jeżeli osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie posiada dostatecznych środków do egzystencji, a w konsekwencji ponoszenia przypadającej na nią części opłat za lokal, może ubiegać się o świadczenie w trybie ustawy o pomocy społecznej. Spełnienie kryteriów do przyznania dodatku mieszkaniowego nie oznacza jednak automatycznie spełniania przesłanek do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Tym bardziej, że świadczenia z ustawy o pomocy społecznej mają bardzo różnorodny charakter, a ich przyznanie nie jest oparte tylko na kryterium dochodowości. Ponadto należy podnieść, że w myśl art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zarządca nieruchomości ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11 ustawy, obejmujących pełne 2 miesiące. W przepisie tym chodzi oczywiście o tą część opłat za lokal, która przypada na osobę uprawnioną do dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Jeśli tak, to nie ma znaczenia wysokość ogólnej zaległości czynszowej. Istotnym jest, czy zaległość ta obejmuje 2 pełne miesiące po dacie przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarżącemu, decyzją z dnia [...], przyznano dodatek od dnia 1 lipca 2010 r. Pierwsza jego wypłata nastąpiła zatem po dniu [...]. Nie zmienia to jednak faktu, że świadczenie przyznano skarżącemu od pierwszego dnia tego miesiąca i od tej daty winien on regulować przypadającą na niego część czynszu, czego nie czynił. Ten stan rzeczy wykazuje zawiadomienie zarządcy z dnia 26 października 2010 r. Dlatego skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W kwestii żądania skierowanego przez skarżącego co do prawidłowego oznaczenia daty, od której jego zdaniem powinno nastąpić wstrzymanie wypłaty dodatku, tj. zamiast od dnia 1 listopada 2010 r. od dnia 1 października 2010 r. powiedzieć należy, że takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu Sąd, po myśli art. 142 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawrzeć nie może. Z tych względów, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku.