IV SA/Wr 580/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku A. B.-K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Gminy Zagrodno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie postanawia: odmówić dopuszczenia A. B.-K. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 września 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: u.s.g.), Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Zagrodno z dnia 4 września 2025 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie. Gmina Zagrodno, działając poprzez Wójta Gminy Zagrodno (dalej: Wójt), wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Pismem z dnia 22 lutego 2026 r. A. B.-K. (dalej: wnioskodawczyni), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika i powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. Uzasadniając wniosek wnioskodawczyni powołała się na zarządzenie Wójta z dnia 10 stycznia 2025 r. nr [...] w sprawie odwołania wnioskodawczyni ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie, którego nieważność Wojewoda stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu 19 lutego 2025 r. Wnioskodawczyni wskazała, że rozstrzygnięcie to wywołuje skutki ex tunc, tym samym stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie jest obsadzone przez skarżącą, co uzasadnia interes prawny wnioskodawczyni w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. W dniu 25 czerwca 2026 r. do Sądu wpłynęło pismo Wójta, w którym Wójt wskazuje, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. Wójt zwraca uwagę, że wnioskodawczyni nie przystąpiła do ogłoszonego, mocą zarządzenia Wójta z dnia 4 września 2025 r. nr [...], konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie wobec czego nie przysługuje jej legitymacja do zaskarżenia tego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wnioskodawczyni wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą Wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie, powołując się na art. 33 § 2 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zgodnie z art. 98 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Analiza przywołanych przepisów wykładanych z uwzględnieniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi wniesionej przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga gminy na to rozstrzygnięcie wnoszona do sądu administracyjnego są elementami nadzoru nad działalnością gminną, który został uregulowany w rozdziale 10 u.s.g. Z przepisów tego rozdziału wynika zasada, według której postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów. Jedynie w drodze wyjątku (potwierdzającego zresztą tę regułę) ustawodawca dopuszcza udział w takim postępowaniu innych podmiotów. Takim wyjątkiem jest art. 98a ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc uprawnionym do udziału w postępowaniu nadzorczym na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jest osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Brak jest jednakże przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i gmina oraz jej organy, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał i zarządzeń organów gminy (art. 91 u.s.g.). Przepisy u.s.g. nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz gmina lub jej organy mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II OZ 668/21). Ponadto, pojęcie postępowania administracyjnego, którym ustawodawca posłużył się w treści art. 33 § 2 p.p.s.a. jest pojęciem prawnym i nie można mu nadawać potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami k.p.a. oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 91 ust. 5) nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym. Wyznacza to też stosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a., który dotyczy tylko postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. i przepisów administracyjnych postępowań szczególnych. W postępowaniu nadzorczym, podmiotami tego postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2620/20). Powyższego stanowiska nie zmienia również przywołany wyżej art. 98 ust. 4 u.s.g. nakazujący do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 stosować odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, gdyż wskazuje on tylko odpowiedni tryb postępowania w sprawach skarg złożonych przez ww. pomioty, nie rozszerza zaś ich katalogu. Jeżeli zatem w postępowaniu nadzorczym uregulowanym przepisami u.s.g. legitymacja do zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przysługuje innym podmiotom niż gmina wydająca będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego akt, to tym samym brak jest podstaw do przyznania innym niż gmina podmiotom statusu uczestnika postępowania wywołanego wniesieniem przez gminę skargi na ww. akt wojewody. Omawiany brak legitymacji dla innych podmiotów wynika również z faktu, że zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy, a nie ochrony interesu prawnego lub uprawnienia innych niż gmina podmiotów. Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw do dopuszczenia A. B.-K. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.