IV SA/Wr 581/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 czerwca 2004 r. Nr XIX/124/04 w przedmiocie utworzenia lokalnej organizacji turystycznej pod nazwą W. Organizacja Turystyczna I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Uchwałą z dnia 29 czerwca 2004 r. Nr XIX/124/04 Rada Powiatu Wrocławskiego utworzyła lokalną organizację turystyczną pn. W. Organizacja Turystyczna (§1.1). Postanowiła, iż Powiat Wrocławski przystępuje do W. Organizacji Turystycznej na prawach członka założyciela (ust.2). W. Organizacja Turystyczna może używać skrótu Wr OT (ust. 3). Uchwalono jednocześnie statut Wr OT, stanowiący załącznik do uchwały (§2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Wrocławskiego (§3) stwierdzając dalej, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§4). Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "f" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. nr 62, poz. 689 ze zm.). W skardze na tę uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zdaniem organu nadzoru uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. Nr 62, poz. 689 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Powołana w podstawie prawnej uchwały ustawa o Polskiej Organizacji Turystycznej stanowi, iż w celu wykonania zadania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5, mogą być tworzone regionalne i lokalne organizacje turystyczne (art. 4 ust. 1). W art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy mowa jest o zadaniu inspirowania tworzenia regionalnych organizacji turystycznych, obejmujących swoim zakresem działania obszar jednego lub więcej województw, oraz lokalnych organizacji turystycznych, obejmujących swoim zakresem obszar jednej lub więcej jednostek samorządu lokalnego, a także z nimi współdziałanie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej do tworzenia i działania regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, z tym że 1) członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, 2) nadzór nad tymi organizacjami sprawuje minister właściwy do spraw turystyki, 3) organizacje te mogą prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji ich celów i w przedmiocie określonym w ich statutach. Na podstawie ww. przepisów mogą być tworzone regionalne i lokalne organizacje turystyczne w formie prawnej stowarzyszeń. Tworzenie i działanie organizacji reguluje ustawa Prawo o stowarzyszeniach z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej. Ustawa ta nie określa jaki charakter ma członkostwo w organizacji turystycznej osoby prawnej np. powiatu. W szczególności ustawa ta nie przewiduje odrębnych zasad zakładania organizacji turystycznych. Skoro ustawa nie stanowi inaczej do członkostwa powiatu w organizacji turystycznej mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Ustawa ta w art. 10 ust. 3 stanowi, że osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Osoba prawna nie może być zatem członkiem założycielem regionalnej lub lokalnej organizacji turystycznej. Regulacja taka jest spójna z podstawowymi założeniami ustawy Prawo o stowarzyszeniach, która określa zasady zakładania stowarzyszeń przez obywateli (por. art. 1, 3, 4, 9 i 40). Stowarzyszenia co do zasady tworzone są zatem przez osoby fizyczne, a nie osoby prawne. Przepisy szczególne jako lex specialis mogą przewidywać zakładanie stowarzyszeń przez osoby prawne (np. art. 22 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, art. 75 ustawy o samorządzie powiatowym). Jednak ustawa o Polskiej Organizacji Turystycznej nie zawiera w tym zakresie żadnych odrębnych regulacji. W takim przypadku powiat nie może być członkiem założycielem regionalnej lub lokalnej organizacji turystycznej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu Powiatu Wrocławskiego wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej do tworzenia i działania regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, z tym że: 1) członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, 2) nadzór nad tymi organizacjami sprawuje minister właściwy do spraw turystyki, 3) organizacje te mogą prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji ich celów i w przedmiocie określonych w ich statutach. Takie sformułowanie ww. przepisu, a zwłaszcza zapis art. 4 ust. 2 pkt 1, który nie wprowadza żadnych ograniczeń co do rodzaju członkostwa w organizacji turystycznej oznacza, że osoba prawna może mieć również status członka założyciela. Członkostwo w organizacji turystycznej należy zatem rozumieć szeroko. Wynika to wprost z cytowanego przepisu. Potwierdzeniem tego jest stwierdzenie, iż do tworzenia i działania regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych stosuje się przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach i użycie przez ustawodawcę sformułowania "z tym że". Brak jest więc uzasadnienia do ograniczenia członkostwa osoby prawnej wyłącznie do statusu członka wspierającego. W związku z powyższym skoro organ nadzoru niewłaściwie zinterpretował cytowane przepisy nieuzasadniona jest jego skarga. Pismem z dnia 24 lutego 2006 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego poinformował Sąd, że "w dalszym ciągu prowadzone są działania na rzecz utworzenia powyższej organizacji, Wr OT nie podjęła zatem jeszcze działania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisów cytowanej ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. Nr 62, poz. 689 ze zm.) wynika, że w celu wzmocnienia promocji Polski w dziedzinie turystyki w kraju i za granicą tworzy się Polską Organizację Turystyczną z s. w Warszawie (art. 1.1). Do zadań tej organizacji należy m.in. inspirowanie tworzenia regionalnych organizacji turystycznych, obejmujących swoim zakresem działania obszar jednego lub więcej województw, oraz lokalnych organizacji turystycznych, obejmujących swoim zakresem działania obszar jednej lub więcej jednostek samorządu lokalnego, a także z nimi współdziałanie (art. 3 ust. 1 pkt 5). W celu wykonania zadania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5, mogą być tworzone regionalne i lokalne organizacje turystyczne (art. 4 ust. 1). Do tworzenia i działania regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 ze zm.), z tym, że: 1) członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2; 2) nadzór nad tymi organizacjami sprawuje minister właściwy do spraw turystyki; 3) organizacje te mogą prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji ich celów i w przedmiocie określonym w ich statutach. Cytowane Prawo o stowarzyszeniach natomiast stanowi w rozdziale 2, dotyczącym tworzenia stowarzyszeń, że osoby w liczbie co najmniej piętnastu, pragnące założyć stowarzyszenie, uchwalają statut stowarzyszenia i wybierają komitet założycielski (art. 9). Komitet założycielski składa do sądu rejestrowego wniosek o rejestrację wraz ze statutem, listą założycieli, zawierającą imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli, protokół z wyboru komitetu założycielskiego, a także informację o adresie tymczasowej siedziby stowarzyszenia (art. 12). Skoro wyjątki zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej nie wyłączają zasad określonych w art. art. 9 i 12 Prawa o stowarzyszeniach, regulacje te powinny mieć zastosowanie w przypadku tworzenia regionalnych (lokalnych) organizacji turystycznych. Odesłanie przy tym w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej do jej art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 każe przyjąć, że członkami tych organizacji mogą być w szczególności jednostki samorządu terytorialnego i organizacje zrzeszające przedsiębiorców z dziedziny turystyki, w tym samorządu gospodarczego zawodowego, oraz stowarzyszenia działające w tej dziedzinie. Należy jednakże mieć na uwadze, że w myśl art. 10 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Ta reguła również nie uległa wyłączeniu w art. 4 ust. 2 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej, zatem powinna mieć zastosowanie w procesie tworzenia regionalnych (lokalnych) organizacji turystycznych. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza wskazane przepisy obu cytowanych ustaw; postanowienia jej §1 stoją w wyraźnej sprzeczności z przytoczonymi przepisami Prawa o stowarzyszeniach, stosowanymi w związku z art. 4 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej. Wobec tego podlegały one usunięciu z obrotu prawnego. Z tego względu nie mogły się także ostać §§ 2-4 uchwały (§2 Zasad techniki prawodawczej, zamieszczony w ich przepisach ogólnych, które należy odnieść również do tworzenia uchwał). Uchwała ta nie stanowi jednakże aktu prawa miejscowego. W istocie rzeczy dotyczy bowiem "indywidualnej" sprawy utworzenia organizacji turystycznej. Z tego powodu, na zasadzie art. 147 §1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.