IV SA/Wr 581/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Przedmiotem skargi R. L. (dalej: skarżący/wnioskodawca) jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. (dalej także: Komendant Wojewódzki Policji/organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. (dalej także: Komendant Powiatowy Policji/organ I instancji) z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.". Rozstrzygnięcia organów I i II instancji zapadły w następującym, ustalonym i przyjętym przez nie stanie faktycznym i prawnym. Wnioskami z dnia 26 marca 2011 r. i 22 kwietnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia zawierającego w swej treści wysokość podstawy wymiaru i wysokość uposażenia funkcjonariusza Policji na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J., według stanu na dzień 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r., 1 marca 2009 r., 1 marca 2010 r. i 1 marca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przepisu prawa, wymagającego urzędowego potwierdzenia faktów w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Podkreślił, że z treści wniosku wynika w sposób jednoznaczny brak interesu prawnego wnioskodawcy. Wskazał także, że organ nie posiada danych, pozwalających mu na hipotetyczne wyliczenie uposażenia dla abstrakcyjnej osoby, zajmującej dane stanowisko. Na ww. postanowienie skarżący złożył zażalenie. Po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że wnioskodawca został zwolniony ze stanowiska zastępcy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J. z dniem [...] 1989 r. Akta osobowe strony oznaczone sygn. arch. nr [...], zostały przekazane do lPN we W. spisem zdawczo - odbiorczym nr [...] z dnia [...] r., w związku z czym żaden z organów Policji nie jest w ich posiadaniu. Podał, że w dniu 26 marca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji doręczył skarżącemu zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu (druk ZUS Rp-7). Nie istnieją natomiast inne dokumenty, w oparciu o które można zaświadczyć o podstawie wymiaru uposażenia skarżącego według wskazanych przez niego stanów. Dalej organ II instancji argumentował, że decyzją organów ZER MSWiA wnioskodawca otrzymał zaopatrzenie emerytalno-rentowe (świadczenie o nr ew. [...]). Podstawą do wyliczenia wysokości świadczenia było wydane w toku procedury zwolnienia funkcjonariusza ze służby zaświadczenie, określające składniki i wysokość uposażenia, należnego mu w dacie zwolnienia ze służby. Analizując stan prawny rozpatrywanej sprawy, organ II instancji wskazał na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którymi podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Podstawa ich wymiaru podlega waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 ze zm.). Według § 14 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404), zwanego dalej: rozporządzeniem MSWiA, środkiem dowodowym, potwierdzającym wysokość uposażenia dla celów emerytalnych jest zaświadczenie, wystawione przez organy Policji właściwe ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza. Dalej, organ II instancji powołał przepisy art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 oraz art. 219 k.p.a., które przewidują, że organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeśli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ obowiązany jest do wydania takiego zaświadczenia, jeśli wynikają one z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis art. 219 k.p.a. rozstrzyga natomiast o formie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia. W ocenie organu II instancji, Komendant Powiatowy Policji słusznie uznał, że wnioskodawca nie miał interesu prawnego, co należy upatrywać w fakcie przyznania wnioskodawcy świadczenia emerytalno-rentowego (KR [...]) po jego zwolnieniu ze służby. Świadczenie to zostało przyznane po złożeniu do właściwych organów emerytalnych wniosku emerytalnego wraz z załącznikami, wśród których było zaświadczenie potwierdzające wysokość uposażenia, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Strona uzyskała więc pełną, wymaganą do przyznania emerytury dokumentację, co wyczerpuje jej interes prawny w zakresie ubiegania się o zaświadczenie o osiąganym uposażeniu. Ponadto, jak wskazał organ II instancji, waloryzacja świadczenia, które obecnie otrzymuje wnioskodawca jest zagwarantowana ustawowo i nie wymaga przedkładania organom emerytalnym kolejnych zaświadczeń o uposażeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów ustaw, w tym przepisów k.p.a. oraz aktów wykonawczych. Wniósł o stwierdzenie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa) oraz zobowiązanie organu właściwego do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W pismach procesowych z dnia 12 września 2012 r., 29 listopada 2012 r., 11 marca 2013 r. i 22 marca 2013 r. skarżący przytoczył argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie: p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, jak i całego postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji, Sąd nie stwierdził takich wad, czy uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia. W konsekwencji, skarga podlegała oddaleniu. Jak wynika z treści skargi skarżący domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia z uwagi na wystąpienie przesłanek, o jakich jest mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości oraz wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). W ocenie Sądu, obowiązujące uregulowania uniemożliwiają jednak stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, jako że orzeczenie to wydawane jest w postępowaniu innym, niż ogólne postępowanie administracyjne (jurysdykcyjne). Zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma bowiem przepis zawarty w art. 1 k.p.a., określającym podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Wedle tego przepisu zakres ten obejmuje postępowanie administracyjne ogólne (jurysdykcyjne) (pkt 1 i 2), postępowanie w sprawach rozpatrywania sporów o właściwość między organami administracji publicznej (pkt 3) oraz postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Przepis ten normuje zatem trzy, odrębne rodzaje postępowań. Skutkiem tego, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń traktowane jest jako odrębne od postępowania administracyjnego ogólnego (jurysdykcyjnego). Postępowanie, o jakim mowa w art. 1 pkt 4 k.p.a., jest natomiast uproszczonym postępowaniem administracyjnym, które zostało unormowane w Dziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". I tak, zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z treści powołanych przepisów wynika, że zaświadczenie jest rodzajem dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanym osobom uprawnionym. Za poglądem literatury wskazać przy tym należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze (wystawianie zaświadczeń, akty rejestracji, wpisy do ewidencji), ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (postępowaniem jurysdykcyjnym) (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie 10, Warszawa 2009, s. 13). Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 737/07, LEX nr 479296). Tak więc, skoro postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane jest w przepisach, które nie zawierają odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym, przepis art. 156 k.p.a. normujący nadzwyczajny tryb wzruszania aktów administracyjnych, nie będzie miał zastosowania. Nie można zatem stwierdzić nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Wynika to z tego, co już powiedziano, że zaświadczenie nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, gdy zmienią się fakty lub stan prawny. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W sprawach dotyczących zaświadczeń nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata). Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Zatem, zaskarżone postanowienie nie mogło zostać ocenione z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Mając jednak na uwadze obowiązek dokonania kontroli legalności przedmiotu skargi, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, wniosków, czy powołanej podstawy prawnej, Sąd kontroli takiej dokonał i stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W konsekwencji, brak jest podstaw do jego uchylenia na podstawie. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2011 r., które zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, rozstrzygnięto odmownie w przedmiocie wniosków skarżącego z dnia 26 marca 2011 r. i 22 kwietnia 2011 r. o wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści, dotyczącej wysokości podstawy wymiaru i wysokości uposażenia funkcjonariusza Policji na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji (odpowiednika zajmowanego przez skarżącego do [...] 1989 r. stanowiska Zastępcy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J.), według stanu na dzień 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r., 1 marca 2009 r., 1 marca 2010 r. i 1 marca 2011 r. W ocenie Sądu, organy I i II instancji słusznie przyjęły, że brak było przesłanek niezbędnych do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Powtórzyć bowiem należy, że tryb wydawania zaświadczeń został unormowany w Dziale VII k.p.a. i zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (wymienione wyżej), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym, organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2), polegające na badaniu zgodności żądanej treści zaświadczenia z posiadanymi w rejestrach lub ewidencji danymi. Konieczne postępowanie wyjaśniające nie może jednak zastępować danych wynikających z prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi. Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu - organ winien, w trybie art. 219 k.p.a., odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jeżeli treść ta nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przezeń danych. Zatem, organ administracji przy wydawaniu zaświadczeń winien przede wszystkim opierać się na faktach, które wynikają z materiałów wytworzonych przez ten organ. Mając na uwadze ustalony i przyjęty przez organy obu instancji stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że organ policyjny nie mógł określić żądanych danych na podstawie wskazanych przepisów prawa, w sposób oderwany od konkretnej osoby. Takiego sposobu wydawania zaświadczeń powołane przepisy k.p.a. bowiem nie przewidują. Wynika to wprost z treści art. 218 § 1 k.p.a., określającego, że organ w zaświadczeniu może jedynie potwierdzić fakty albo stan prawny wynikający z ewidencji czy rejestrów będących w jego posiadaniu. W przypadku skarżącego, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, taka ewidencja, która odnosiłaby się do wysokości uposażenia w datach wskazanych przez skarżącego we wniosku, nie była w posiadaniu organu, jako, że skarżący w dniu [...] 1989 r. zakończył stosunek służbowy i przeszedł na emeryturę przysługującą funkcjonariuszom służb mundurowych. Z treści wniosków skarżącego wynika tymczasem, że skarżący zażądał podania informacji dotyczących wysokości uposażenia funkcjonariusza Policji pozostającego w służbie w datach, w których skarżący już nie służył. Oznacza to, że przedmiotem zaświadczenia nie mogły być dane dotyczące uposażenia jakich oczekuje skarżący, tak jak gdyby odbywał służbę w dniach 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r., 1 marca 2009 r., 1 marca 2010 r. i 1 marca 2011 r. Wynika to z tego, jak zasadnie przyjęły organy obu instancji, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ostatnio zajmowanym stanowiskiem przez skarżącego, co miało miejsce w dniu [..] 1989 r., było stanowisko Zastępcy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J. Tak więc, podstawą wymiaru świadczenia dla celów emerytalno-rentowych, mogło być jedynie uposażenie należne skarżącemu z tytułu zajmowanego w podanym dniu stanowiska. Waloryzacja przyznanego świadczenia odbywa się natomiast, o czym stanowi art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W konsekwencji, organy obu instancji zasadnie uznały, że brak jest podstaw prawnych do wydania skarżącemu zaświadczenia w żądanym przez niego zakresie. Interes prawny w zakresie żądania tych danych został bowiem wyczerpany z chwilą przyznania skarżącemu świadczenia emerytalno-rentowego (nr [...]), co nastąpiło na podstawie złożonego do właściwego organu wniosku emerytalnego wraz z załącznikami, wśród których znajdowało się zaświadczenie potwierdzające wysokość uposażenia należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku. Spełnienie natomiast żądania skarżącego i wydanie mu dla celów dowodowych zaświadczenia o wysokości uposażenia funkcjonariusza Policji w okresie następującym po zakończeniu przez niego służby, nastąpiłoby z naruszeniem art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. Reasumując, poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków skarżącego z dnia 26 marca 2011 r. i 22 kwietnia 2011 r., wydane przez organy policyjne I i II instancji, odpowiadają prawu. Na koniec dodać należy, że ogólne dane dotyczące wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji wynikają wprost z przepisów prawa i są one powszechnie dostępne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.