IV SA/Wr 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. H. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. W., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] r. decyzji nr [...] z dnia [...] r. w związku ze śmiercią beneficjenta R. H. umorzono postępowanie odwoławcze. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy W. W., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W. przyznał R. H. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153, 00 zł na okres od 1 października 2007 r. do 31 października 2009 r. Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działający z upoważnienia Wójta Gminy W. W., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W. stwierdził z dniem 16 lipca 2009 r. wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu podniesiono, że powodem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji była śmierć R. H. udokumentowana odpisem aktu zgonu nr [...] z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. H., żona R. H., na której ręce wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny. Wskazuje, że nie kwestionuje zasadności wygaszenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, kwestionuje natomiast decyzję odmawiającą wypłacenia świadczenia za miesiąc lipiec 2009 r. W jej ocenie świadczenie za miesiąc lipiec 2009 r. powinno zostać wypłacone, gdyż jest to świadczenie nabyte i niezrealizowane. Podkreśla przy tym, że koszty leczenia i pielęgnacji męża były bardzo wysokie. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że za podstawę prawną decyzji z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia z dniem [...] r. wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu R. H. zasiłku pielęgnacyjnego, przyjęto m.in. art. 162 § 1 k.p.a. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek. Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Zdaniem organu odwoławczego okolicznością niesporną, w sprawie było to, że zaskarżoną decyzją stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. Nr [...], którą przyznano R. H. zasiłek pielęgnacyjny, a więc świadczenie ściśle związane z osobą uprawnioną. Oznaczało to, że śmierć tej osoby, która miała miejsce w dniu 16 lipca 2009 r., nie zrodziła żadnych przekształceń podmiotowych, lecz prawo do owego zasiłku wygasło z chwilą śmierci uprawnionego. W świetle tych ustaleń prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje zatem D. H., która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Statusu strony nie nabyła ona z racji, jak podnosi w odwołaniu, że jest żoną i ponosiła koszty z tytułu opieki i leczenia męża. Nie może ona tym samym mieć samoistnych uprawnień w sferze prawnej przysługującej poprzednio R. H. Odwołanie wniesione przez D. H. na podstawie jej przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków podlegało ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującej się. Ponieważ subiektywne twierdzenie wnoszącej odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków, nie zostało w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, zasadnym stało się wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. H. podniosła, że organ bezprawnie uznał, że w związku ze śmiercią męża w dniu 16 lipca 2009 r., nie należne jest świadczenie pielęgnacyjne za lipiec 2009 r. Podkreśliła także, że starając się o rentę w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych po zmarłym, poinformowano ją, że gdyby mąż pobierał zasiłek pielęgnacyjny w ZUS-ie to zasiłek łącznie z rentą za miesiąc lipiec 2009 r. zostałby jej wypłacony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis, spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 k.p.a., przewiduje możliwość wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego; przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, (ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119): "legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne." Organ odwoławczy przytoczył w podstawie zaskarżonej decyzji wskazany przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś w uzasadnieniu podał przepisy, na które powołał się organ I instancji, a więc art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Z treści uzasadnienia i wywodów organu odnoszących się do treści art. 28 k.p.a. wywieść można, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia przez organ II instancji, że odwołująca nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, organ II instancji nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, że D. H. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na osobę niepełnosprawną (męża) zostało wszczęte na jej żądanie, a decyzja z dnia [...] r. nr [...], orzekająca o przyznaniu tego zasiłku, jak i decyzja z dnia [...] r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie tej decyzji adresowane były do skarżącej. Należało zatem uznać, że decyzja organu I instancji dotyczy bezpośrednio jej praw i obowiązków w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym ma w tej sprawie zasadnicze znaczenie. Skarżąca stała się, więc stroną postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., której przysługuje prawo do złożenia odwołania, jeżeli nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W tym przypadku adresat decyzji ma interes prawny w obaleniu takiej decyzji, choćby nie miał samoistnych uprawnień do otrzymania świadczenia. Należy przy tym wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie strona nie rości sobie prawa do kontynuacji świadczenia, lecz kwestionuje jedynie nie wypłacenie świadczenia za okres, w którym to świadczenie jeszcze przysługiwało. Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny (art. 15 k.p.a.), zaś przyjęcie, że adresat decyzji, którego pozbawiono określonego świadczenia nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym i pozbawienie przez to strony możliwości zaskarżenia decyzji, przemawia za uznaniem zaskarżonej decyzji za wadliwą. Ustalenie przez organ II instancji, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie uwzględniło okoliczności, że D. H. była zarówno adresatem decyzji z dnia [...] r. orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na osobę niepełnosprawną (męża), jak również decyzji z dnia [...] r. stwierdzającej wygaśnięcie tej decyzji. W ocenie Sądu skarżąca zatem stała się stroną postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. posiadającą prawo do wniesienia odwołania. Uznanie tej przesłanki stwarza po stronie organu obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, czyli ustalenia związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.