IV SA/Wr 582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenie oddala skargę. Pismem z dnia 2 czerwca 2012 r., skierowanym do Burmistrza D., Z. D. wniosła o przyznanie jednorazowej zapomogi z puli funduszy specjalnych. Kolejnym pismem z dnia 4 lipca 2012 r., sprecyzowanym następnie w dniu 24 lipca 2012 r., Z. D. zwróciła się do Burmistrza D. o wyłączenie A. G., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. od udziału w postępowaniu dotyczącym przyznania jej jednorazowej zapomogi. Pismo z dnia 4 lipca 2012 r. zostało podpisane jedynie przez A. D., zaś pismo z dnia 24 lipca 2012 r. podpisała Z. D. i A. D. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Zastępca Burmistrza D. odmówił wyłączenia A.G., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. od udziału w postępowaniu w sprawie przyznania jednorazowej zapomogi Z. D. Pismem z dnia 11 sierpnia 2012 r. A. D. wniósł zażalenie na wskazane postanowienie z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na przepis art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia na wymienione wyżej postanowienie z dnia [...] w sprawie odmowy wyłączenia A. G., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. od udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie przyznania jednorazowej zapomogi z funduszu socjalnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że zażalenie zostało wniesione na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, co obligowało organ administracyjny do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] stało się przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 732/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że z wnioskiem o przyznanie jednorazowej zapomogi zwróciła się Z. D. , co upoważniało także do uznania, że wystąpiła ona z wnioskiem o wyłączenie wskazanego wyżej pracownika. Zatem stroną postepowania dotyczącego przyznania zapomogi, a tym samym rozpoznawanego w ramach wniosku, w trybie art. 24 k.p.a. nie mógł być A. D. Nie było również podstaw do uznania go za pełnomocnika Z. D., albowiem w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu, który można by określić jako pełnomocnictwo udzielone przez Z. D. swojemu mężowi A. D. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na to, że organ wydający zaskarżone postanowienie nie odniósł się do faktu, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] adresowane było do osoby, która nie posiadała legitymacji do występowania w sprawie, a zatem nie posiadała również legitymacji do złożenia zażalenia na to postanowienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia A. D. na postanowienie Zastępcy Burmistrza D. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy wyłączenia A. G., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D., od udziału w postępowaniu dotyczącym jednorazowej zapomogi dla Z. D., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia na wymienione postanowienie z dnia 7 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie z dnia [...], organ skierował do A. D., męża strony, nie będącego stroną postępowania, natomiast strona postępowania, czyli Z. D. wyżej wymienionego postanowienia nie otrzymała, a zatem nie weszło do obrotu prawnego. Zażalenie zostało wniesione przez A. D., czyli osobę nie będącą stroną postępowania. Obligowało to Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia . Końcowo Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien wysłać postanowienie stronie postępowania czyli Z. D., której będzie przysługiwał na nie środek odwoławczy. A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W . Skarżący wniósł o zmianę i uchylenie w całości niezgodnego z prawem postanowienia i wezwał do naprawienia wyrządzonych szkód zgodnie z dyspozycją art. 415 k.c.. Skarga została oparta na zarzucie niezałatwienia sprawy w trybie art. 6-16 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem skarżącego o "naprawienie wyrządzonych szkód zgodnie z dyspozycją art. 415 k.c." wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ono obarczone wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Będąca przedmiotem osądu sprawa ma raz drugi swój epilog przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, bowiem w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt IVSA/Wr 732 /12 tutejszy Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postepowanie, które wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, wydane z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności. Zgodnie z art.141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania, o czym stanowi art. 144 k.p.a. Stosownie do art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W literaturze przedmiotu wskazuje się na to , że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008). . Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności faktycznych analizowanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych. Wprawdzie postanowienie z dnia [...] odmawiające wyłączenia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D., od udziału w postępowaniu dotyczącym jednorazowej zapomogi dla Z. D., zawierało prawidłowe pouczenie, wedle którego "stosownie do art. 141 i art. 142 k.p.a., na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Jednakże postanowienie to skierowano do A. D., a więc podmiotu nie mającego przymiotu strony, bowiem w omawianej sprawie to Z. D., wnioskiem z dnia 2 czerwca 2012 r. zwróciła się do Burmistrza D. o przyznanie jednorazowej zapomogi z puli funduszy specjalnych. Zatem stroną postępowania dotyczącego przyznania zapomogi, a tym samym rozpoznawanego w jego ramach wniosku w trybie art. 24 § 3 k.p.a. nie mógł być A. D., lecz Z. D., która zainicjowała postępowanie administracyjne. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to, że nie było również podstaw do uznania A. D. za pełnomocnika Z. D. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek dokumentu, który można byłoby zakwalifikować jako pełnomocnictwo udzielone przez Z. D. swojemu mężowi A. D. Przeciwnie w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się wspomniane wyżej pismo z dnia 23 lipca 2012 r. Z. D. (podpisane też przez A. D. precyzujące złożony wniosek o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, w którym Z. D. wyraźnie oświadczyła, że "nikomu nie udzieliłam pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie jednorazowej zapomogi z funduszu specjalnego". Z materiału aktowego badanej sprawy jednoznacznie wynika, że postanowienie z dnia [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika organu nie zostało doręczone stronie, która działa w postępowaniu administracyjnym samodzielnie, nie będąc reprezentowaną przez żadnego pełnomocnika. Stwierdzenie powyższego oznacza, że wspomniane postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. Jeśli zatem w drodze zażalenia kontestowane jest postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego, to zażalenie na nie jest niedopuszczalne, pomimo, że zostało wydane, lecz nie zostało stronie doręczone . Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. do jej oddalenia .