IV SA/Wr 585/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zwolnił ze służby funkcjonariusza celnego A. B.. Podstawą zwolnienia było niewykonanie polecenia Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] r. Na podstawie art. 18 ust. 4 i 6 w związku z art. 17 ust. 1 b ustawy o Służbie Celnej A. B. został przeniesiony czasowo na okres od [...] r. do [...] r. do Izby Celnej w B. P.. Od tej decyzji zainteresowany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuca nieprzestrzeganie przepisów k.p.a. dotyczących zasad prowadzenia postępowania, w szczególności zarzuca, że decyzja Szefa Służby Celnej o przeniesieniu nie zawiera prawidłowego uzasadnienia opartego na właściwych przepisach oraz ustalonych w toku postępowania faktach mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podnosi także, iż nie została uwzględniona jego sytuacja rodzinna przy umieszczeniu go na liście alokacyjnej oraz że podstawą zwolnienia ze służby powinna być likwidacja dotychczasowego miejsca pracy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) i art. 81 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt. 9 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, iż Podniesione przez zainteresowanego zarzuty odnoszą się do decyzji Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] r. o czasowym przeniesieniu do Izby Celnej B. P.. A. B. nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym mógł przedstawić swoje zarzuty dotyczące sytuacji rodzinnej jak i zarzuty dotyczące nieprzestrzegania przepisów k.p.a., w tym zasad prowadzenia postępowania. Odwołujący się został czasowo przeniesiony do Izby Celnej w B. P. na podstawie art. 18 ust. 4 i 6 w związku z art. 17 ust. 1 b ustawy o Służbie Celnej, tj. z uwagi na zaistnienie ważnych potrzeb służbowych. Uzasadnieniem tej decyzji była "konieczność zabezpieczenia zewnętrznej granicy unijnej (granicy z Rosją, Białorusią i Ukrainą)... i wzmocnienie personalne Izby Celnej w B.P.". W dniu [...] r. A. B złożył pisemne oświadczenie o odmowie wykonania przedmiotowej decyzji. Konsekwencją odmowy wykonania polecenia o czasowym przeniesieniu jest obligatoryjne zwolnienie ze służby funkcjonariusza w trybie art. 25 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zatem, w takiej sytuacji Dyrektor ma obowiązek zwolnić ze służby funkcjonariusza, albowiem decyzja o zwolnieniu nie ma charakteru uznaniowego. Ustawa o Służbie Celnej nie uprawnia do uwzględnienia innych okoliczności, jak tylko zaistnienie faktu odmowy wykonania polecenia. Ponadto należy zauważyć, iż podstawa prawna do wydania decyzji Szefa Służby Celnej jest uregulowana w art. 18 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej zgodnie, z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego potrzeby służbowe, przenieść czasowo na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym do innej jednostki organizacyjnej Służby Celnej w tej samej lub innej miejscowości. Bez zgody zainteresowanego nie można przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży i funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku A. B.nie zachodzi żadna ze wskazanych okoliczności. Z dniem [...] r. w Izbie Celnej we W. nastąpiły zmiany strukturalno-organizacyjne w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Niemniej jednak likwidacja komórek organizacyjnych nie spowodowała wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariuszy celnych na podstawie art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Podstawą zwolnienia ze służby A. B. był fakt złożenia pisemnego oświadczenia o odmowie wykonania decyzji Szefa Służby Celnej co, zdaniem organu, wyczerpuje przesłankę do zwolnienia ze służby z trzymiesięcznym wyprzedzeniem. Z powyższego wynika, że Dyrektor Izby Celnej we W., przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, nie mógł w uzasadnieniu decyzji odnieść się do przedstawianych przez A. B. argumentów uzasadniających odmowę wykonania decyzji Szefa Służby Celnej o czasowym przeniesieniu do Izby Celnej B. P.. Mając na uwadze powyższe okoliczności Dyrektor Izby Celnej uznał, że zwolnienie A.B. ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej jest w pełni zgodne z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. wnosi o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej we W.. Skarżący podnosi zarzuty, co do: - sposobu, podstawy oraz kryteriów przeprowadzania alokacji kadr, które są niezgodne z obowiązującym prawem, * braku podstaw do czasowego przeniesienia do Izy Celnej w B. P. z uwagi na istniejący stan faktyczny, tj. potrzeby zminimalizowania kosztów reorganizacji oraz skutków ignorancji i nieudolności organizacyjnej Kierownictwa Służby Celnej, * bezpośredniego i rzeczywistego powodu zwolnienia ze służby, tj. reorganizacji Izby Celnej oraz likwidacji Oddziałów Celnych związanych ze zmniejszeniem etatów, niewłaściwości podstawy zwolnienia ze służby, tj. podstawą zwolnienia ze służby winien być art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na przeprowadzoną likwidację większości jednostek organizacyjnych i reorganizację Izby Celnej po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, ponieważ organ zastosował niewłaściwą podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zatem decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosunki służbowe celników, a także innych służb mundurowych nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjno-prawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Przykładowo, wśród szczególnych warunków uzasadniających korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru wymienić można m.in.: pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Wskazaną specyfikę pracy w służbach mundurowych należy uznać za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś – odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w przypadku pozostałych profesji ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego. Zauważyć jednak należy, że służby mundurowe (i umundurowane) nie tworzą bezwzględnie jednolitej kategorii zawodowej. Każda z grup obejmowanych tym mianem – w tym także Służba Celna – ma własną specyfikę, która może uzasadniać ich swoiste różnicowanie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., K 1/04 i z dnia 21 grudnia 2004 r. SK 19/03). Określenie kryteriów zwalniania z określonej służby publicznej oraz procedura podejmowania odpowiednich decyzji w tym zakresie musi spełniać wymóg szczegółowego i precyzyjnego uregulowania ustawą, celem wyeliminowania jakiejkolwiek dowolności podejmowanych decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98). Zasadniczym sposobem rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza celnego jest zwolnienie go ze służby. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej odmowa wykonania decyzji w sprawie przeniesienia, o którym jest mowa w art. 18 ust. 2 i 4 ustawy, stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Natomiast w świetle art. 26 pkt 7 ustawy funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku "likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu". Przedmiotem zaskarżenia A. B. czyni zastosowanie przez Dyrektora Izby Celnej we W. przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy w swojej sprawie. Skarżący podnosi zarzuty odnośnie zastosowania przez organ niewłaściwej podstawy zwolnienia go ze służby. Jest zdania, że podstawą zwolnienia go ze służby powinien być art. 26 pkt 7 ustawy z uwagi na przeprowadzoną likwidację większości jednostek organizacyjnych i reorganizację Izby Celnej po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Przepis art. 25 ust. 1 pkt 9, będący materialnoprawną podstawą decyzji o zwolnienieniu skarżącego ze służby celnej, operuje zwrotem "zwalnia się", a nie zwrotem "można zwolnić", jak to czyni np. przepis art. 26 pkt 7 ustawy. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia przesłanki w postaci odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia, zwolnienie funkcjonariusza celnego ma charakter obligatoryjny, a więc niezależny od uznania organu. Natomiast postanowienia art. 26 pkt 7 dotyczą fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Kluczowe znaczenie ma tu swobodne (ale nie dowolne) uznanie administracyjne. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie będzie korzystać ze swojej władzy, ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w perspektywie wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 9 października 2001 r. II SA 1075/01, LEX nr 51033). W świetle dyspozycji postanowień art. 26 pkt 7, aby decyzja o zwolnieniu ze służby była zgodna z tym przepisem, musi zaistnieć przesłanka niemożności przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko lub do innego urzędu celnego. Okoliczność "niemożności" nie dotyczy braku zgody funkcjonariusza na przeniesienie (tj. odmowy przeniesienia), a określa jedynie uprawnienie dyrektora do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, przy braku możliwości przeniesienia funkcjonariusza. Zmiany strukturalno-organizacyjne w Izbie Celnej we W. powstałe po dniu 1maja 2004 r. spowodowały konieczność przeniesienia funkcjonariuszy w ramach komórek organizacyjnych w. Izby Celnej. Przeniesienia funkcjonariuszy na granicę wschodnią dokonane były ze względu na aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej, związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju. Stosunek służbowy wiąże się ze zwiększoną dyspozycyjnością funkcjonariusza celnego. Ponadto należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarty został zapis, iż zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami skarżący umieszczony był na liście alokacji zewnętrznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący istotnie został umieszczony na liście alokacyjnej sporządzonej przez Naczelnika Urzędu Celnego w Z. w porozumieniu z zakładową organizacją związkową. Umieszczenie na przedmiotowej liście nie jest jednak tożsame z umieszczeniem na "liście funkcjonariuszy przeznaczonych do zwolnienia". Skoro decyzja Szefa służby Celnej o przeniesieniu czasowym nie została wykonana przez skarżącego, zatem uzasadnionym było wyznaczenie miejsca pełnienia służby do czasu zwolnienia ze służby w trybie art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, bezpośrednim i rzeczywistym powodem zwolnienia ze służby skarżącego nie była reorganizacja Izby Celnej i likwidacja oddziałów celnych związana ze zmniejszeniem etatów, lecz złożenie przez skarżącego pisemnego oświadczenia o odmowie wykonania decyzji Szefa służby Celnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Z tych względów należy uznać, ze zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.