IV SA/Wr 587/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uchylającego w całości postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) uchylającego w całości, wydane z upoważnienia Prezydenta W., postanowienie Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. (Nr [...]), zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące zmiany - w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]), odmawiającej przyznania zasiłku celowego, na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...]). W uzasadnieniu podało, że Z. R. w jednym podaniu zażądał stwierdzenia nieważności m. in. wymienionego wyżej postanowienia Kolegium, powołując we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzucając temu i pozostałym wskazanym w podaniu postanowieniom Kolegium: "Postanowienia wydano bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w dniu wydania są już nie wykonalne i orzekają niezgodnie z art. 7 k.p.a. wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, skazując mnie na śmierć w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśniają sprawy i uchylają kolegium od ustawowych czynności wynikających z ustawy." Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Pozytywność" przesłanek oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna. Dwie przesłanki negatywne wskazuje ustawodawca w art. 156 § 2 k.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Takie sytuacje nie występują w rozpatrywanym przypadku. Dodać w tym miejscu trzeba, że zacytowane przepisy mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. Żadna z normatywnie ustalonych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie z wniosku Z. R. Naruszenie przepisów o właściwości: Kwestionowane postanowienie zostało wydane przez właściwy organ. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) nie ustanawiają innego niż dane kolegium organu wyższego stopnia nad gminnym organem pomocy społecznej. Brak podstawy prawnej: Postanowienie Kolegium miało niewątpliwe podstawy prawne, prawidłowo resztą w tym postanowieniu powołane: art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. Rażące naruszenie prawa: Wydając ww. postanowienie Kolegium nie dopuściło się naruszenia prawa w ogóle, a tym bardziej rażącego. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak jego znaczenie zostało ustalone w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Przykładowo: "Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" [J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730 (podobnie co do istoty, A. Matan, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom II, s. 368)]. "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania ..." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952). Z. R., podaniem z dnia 13 stycznia 2014 r. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a., do czego był uprawniony w świetle art. 98 K.p.a. Bez jakiegokolwiek naruszenia tego przepisu organ pierwszej instancji uwzględnił żądanie i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. (Nr [...]) postępowanie zawiesił. Z. R. złożył jednak zażalenie na to postanowienie, do czego też był uprawniony, tym samym kwestionując zawieszenie postępowania, i przez to żądając kontynuowania postępowania. Kolegium, w pełnej zgodności z art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a., kwestionowanym postanowieniem uwzględniło zażalenie Z. R. Res iudicata (uprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną): Postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) było pierwszym zapadłym w sprawie opisanego już zawieszenia postępowania. Skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie: Wymienione postanowienie zostało skierowane do strony postępowania: Z. R. Trwała niewykonalność postanowienia, istniejąca w dniu jego wydania: Postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) było i jest wykonalne. Jego rezultatem jest kontynuowanie postępowania wszczętego wnioskiem Z. R. o zmianę decyzji ostatecznej. Wywołanie czynu zagrożonego karą w wyniku wykonania postanowienia: Oczywiste jest, że wykonanie ocenianego tu postanowienia w żaden sposób nie może wywołać czynu zagrożonego karą. Nieważność z mocy prawa: Postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, a to dla braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który tego rodzaju sankcję przewidywałby dla takiego postanowienia. Odnosząc się jeszcze do argumentacji wniosku spostrzec trzeba, że argumentacja ta nie ma związku z przedmiotem środka zaskarżenia. Kwestionowane postanowienie miało charakter wyłącznie procesowy (dotyczyło tylko kwestii zawieszenia postępowania) i Kolegium w tym postanowieniu nie zajmowało się, bo zajmować się nie mogło sytuacją życiową, w tym materialną Z. R. Wobec powyższego, Kolegium orzekło, jak w osnowie. W piśmie z dnia 15 maja 2014 r. Z. R. wniósł skargę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że dotyczy ona między innymi postanowienia będącego przedmiotem oceny. Według wnioskodawcy, Kolegium "błędnie i w sposób dowolny ocenia sytuację prawną wynikającą z art. 154 k.p.a., odmawiając zmiany decyzji MOPS, kiedy ta przeszła weryfikację w trybie zwykłym i zapadły decyzje Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. (...). Kolegium z premedytacją uchyla się od wdania w spór kompetencyjny i w ukartowany sposób naginając prawo, aby mi zamknąć drogę do Sądu i wyroku w sprawie o zmianę decyzji MOPS w oparciu o art. 154 k.p.a., ze względu na słuszny interes strony i powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Kolegium nie może wdawać się w spór kompetencyjny jak stwierdził Sąd w swym wyroku IV SAB/Wr 29/13. Według skarżącego "Kolegium dokonuje ukartowanej faszystowskiej zbrodni administracyjnej na mnie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zauważyło, że w podaniu o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący w ogóle nie odniósł się do wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skupiając się na kwestii zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w trybie art. 154 k.p.a. Stwierdziło także, że również w składzie orzekającym w sprawie ponownie Kolegium nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia dla żądania wnioskodawcy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. Zostało ono wydane przez organ właściwy, wskazano w nim prawidłowe podstawy prawne i prawidłowo je zastosowano, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie było niewykonalne, ani w razie jego wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Wobec powyższego, Kolegium nie miało żadnych podstaw prawnych i faktycznych do podważenia prawidłowości postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. i utrzymało je w mocy. Kolegium odniosło się również do innych pism składanych przez skarżącego a dotyczących wydanych w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzji Prezydenta W. Skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] złożył wnioskodawca. Domagał się stwierdzenia bezczynności i rażącej przewlekłości w postępowaniu SKO we W. a także "stwierdzenie słusznego interesu strony postępowania sądowoadministracyjnego do zmiany decyzji Prezydenta W. w oparciu o art. 154 ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego wywołane notoryczną odmową udzielenia pomocy osobie długoletnio bezrobotnej pozostającej bez pracy i jakichkolwiek dochodów, którymi organ w sposób rażący narusza ustawę o pomocy społecznej i przeciwstawia się godności człowieka i celom oraz zadaniom wynikających z obowiązku ciążącym na gminie do ochrony życia i zdrowia ludzkiego, jakie na nim spoczywają z mocy ustawy zasadniczej". W uzasadnieniu podał, że Kolegium odmawia weryfikacji decyzji Prezydenta W. w oparciu o art. 154 i 156 k.p.a. Zamyka mu drogę do Sądu i wyroku w sprawie. Łamie art. 235 k.p.a. "naruszając prawo i słuszny interes strony do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, lekceważąc zdrowie i życie obywatela, zapominając o obowiązku aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, mającego wpływ na ustalenie jego prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania". Odmowa podjęcia czynności przez organ (Kolegium) na składane wnioski i wezwania do usunięcia prawa jest bezpodstawna. Wskazał jakie według skarżącego czynności zgodnie z przepisami powinien podjąć organ. Zatem w ocenie zainteresowanego doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania, którym Kolegium naraża życie i zdrowie skarżącego skazując na śmierć z głodu. Twierdził, iż "trwa nadal zawisłość przed organem administracyjnym w sprawie i ten powinien wydać dalsze tak zwane częściowe (decyzje lub postanowienia) dopełniające rozpatrzenia sprawy, gdyż z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, lub niedbalstwa wydano orzeczenia w samej rzeczy częściowe a niekompletność rozstrzygnięcia sprawy widoczna jest przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy ...". Organ odmówił wydania "dalszych częściowych decyzji dopełniających w sprawie, zgodnie z art. 104 § 2, Kolegium, z perfidią zamyka mi drogę do zakończenia postępowania w sprawie z zakresu ustawy o pomocy społecznej". Wnioskodawca zarzucił również organowi art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Kontrola sądu oparta we wskazanych wyżej przepisach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem rozpoznania organów w dniu 24 kwietnia 2014 r. i 4 czerwca 2014 r. był wniosek skarżącego z dnia 26 marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Instytucję stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz. U z 2013r. Nr 267 ze zm.) w art. 156-159. Przesłanki stwierdzenia nieważności określa art. 156 § 1 k.p.a. Mówi on, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, które: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 4) została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie 5) była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały 6) w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą 7) Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. §2 powyższego przepisu stanowi : Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności, gdy decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest ten organ. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku z dnia 26 marca 2014 r. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. Zatem właściwym do rozpoznania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia są postanowienia Kolegium Odwoławczego należy zauważyć, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień od których służy zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Na postanowienie będące przedmiotem sporu przysługuje środek zaskarżenia, tym samym wniosek skarżącego jest dopuszczalny. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że przedmiotem analizy powinny być przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w wymienionym art. 156 § 1 k.p.a. Wypowiedzi we wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2014 r. są następujące: "Postanowienia wydano bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w dniu wydania są już nie wykonalne i orzekają niezgodnie z art. 7 k.p.a., wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, skazując mnie na śmierć w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśniają sprawy i uchylają Kolegium od ustawowych czynności wynikających z ustawy." Zatem według skarżącego oceniane postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się z powyższymi twierdzeniami. Kwestionowane postanowienie uchyliło w całości wydane z upoważnienia Prezydenta W. postanowienie Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pomocy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące zmiany - w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazywało ono na przepisy, które zastosowano; był to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Zauważyć dodatkowo w tym miejscu należy, że decyzja która nie zawiera w powołaniu podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. Brak podstawy prawnej ogólnie rzecz ujmując ma miejsce wówczas gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje działania albo nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów. Odnosząc się do niniejszej sprawy – w ustawie kodeks postępowania administracyjnego istnieją przepisy upoważniające organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Tymi przepisami są powołane wyżej artykuły wymienionej ustawy. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie ma normatywnego określenia tego pojęcia. Zdefiniowała je natomiast judykatura i doktryna. Przyjmuje się, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 7. Wydawnictwo C.H. Beck. B. Adamiak, J. Borkowski). Rozumienie tego pojęcia wskazuje podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (I instancja), orzecznictwo sądowe. Badając z urzędu istnienie dalszych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. należy uznać, że nie naruszono przepisów o właściwości. Art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., która ma w niniejszej sprawie zastosowanie, nie zawiera przepisu wyłączającego Kolegium. Nie występują również pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. jest pierwszym zapadłym w sprawie, wymienione postanowienie zostało skierowane do skarżącego jako strony postępowania. Postanowienie to jest i było wykonalne. Sprawie można było nadać bieg. Oczywistym jest także, że wykonanie postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. nie może wywołać czynu zagrożonego karą. Nie zawiera ono również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, ze względu na brak szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który tego rodzaju sankcję przewidywałby dla takiego postanowienia. Zauważyć też należy, że skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących zaskarżonych postanowień. Zresztą w ogóle się do nich nie odnosi, a polemizuje z czynnościami podejmowanymi przez organy w innych postępowaniach, których "podstawą", "źródłem" są decyzje MOPS z dnia [...] sierpnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej. H.B.18.12.2015 r.