IV SA/Wr 590/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA - Marcin Miemiec (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla decyzję I i II instancji Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. Nr [...], w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia [...] r. do odwołania, w wysokości [...] zł miesięcznie oraz w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu tej ustawy (art. 2) są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze (zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne). Materialnoprawną podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest art. 16 powołanej ustawy. Stanowi on, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 2 pkt 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 144,00 zł miesięcznie (ust. 4). Organ II instancji stwierdził, że R. S. spełnia wskazane wyżej przesłanki warunkujące prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Ma lat 68 i został zaliczony przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. orzeczeniem z dnia [...] r. Nr [...], do znacznego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym, na stałe, począwszy od [...] r. Sporny jest natomiast termin początkowy, od którego R. S. przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia. Organ powołał się na art. 24 ust. 4 ustawy, według którego ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego następuje na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wtedy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Według art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (...). Termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych wiąże się więc ściśle z datą wpływu wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ stwierdził, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji dnia [...] r. Zatem w świetle powołanych przepisów prawa, prawo do tego świadczenia zostało zasadnie ustalone począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, to jest od dnia [...] r., a nie - jak uważa R. S. - od dnia [...] r. Jeśli idzie o zarzuty odwołującego się odnośnie zmiany właściwości organów, organ stwierdził, że w art. 48 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymieniono organy i jednostki, które w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. przyznają i wypłacają świadczenia rodzinne. Wśród nich w pkt 2 lit. d wymieniono Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który przyznawał i wypłacał zasiłki pielęgnacyjne między innymi osobom, którym wypłacał emeryturę, rentę, rentę socjalną albo rentę rodzinną, do dnia wejścia w życie ustawy. Z art. 48 ust. 3 wynika, że ustawodawca wskazując podmioty realizujące zadania z zakresu świadczeń rodzinnych, które przyznają w drodze decyzji świadczenia rodzinne, wymienił Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Według art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje i wypłaca organ właściwy. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy - jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Do wykonania tej kompetencji organ właściwy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 20 ust. 3 ustawy). Z przepisów tych wynika więc, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków pielęgnacyjnych zostały wyłączone spod właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ II instancji stwierdził, że jest niesporne, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. przyznał R. S., obok emerytury, zasiłek pielęgnacyjny do dnia [...] r. Po upływie tego okresu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był już właściwy do przyznawania i wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak stwierdzono, właściwym podmiotem w tej sprawie jest od 1 września 2005 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.. Organ II instancji zauważył, że art. 50 ust. 1 ustawy nakłada na podmiot realizujący dotychczas świadczenia rodzinne obowiązek poinformowania osoby otrzymującej świadczenie o zmianie podmiotu realizującego tego rodzaju świadczenia. Z zaniechaniem tego obowiązku nie są jednak związane żadne skutki prawne, np. w postaci odstępstwa od wskazanych wyżej reguł ustalania początkowego terminu przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego. Organ II instancji podkreślił, że odwołujący się przy zachowaniu należytej staranności mógł wcześniej złożyć stosowny wniosek do organu właściwego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Między terminem pobrania ostatniego zasiłku (zgodnie z decyzją ZUS - termin płatności został ustalony 5 dnia każdego miesiąca, a więc [...] r.) a datą złożenia wniosku, to jest dniem [...] r., upłynął bowiem znaczny okres czasu. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie będzie miał zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy. W konsekwencji prawo do zasiłku odwołujący się uzyskał prawidłowo począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, to jest z dniem [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. zarzucił, że wobec jego osoby miało miejsce zaniedbanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyrażające się w niezrealizowaniu postanowień art. 50 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ma niespornie potwierdzone prawo do zasiłku w kolejnych decyzjach ZUS, MOPS i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzje te nie uwzględniają jednak prawa do zasiłku za okres od [...] r. do [...] r. Ich uzasadnienia skupione są na udowodnieniu skarżącemu jako osobie niepełnosprawnej, że jest niepełnosprawny, zamiast na udzieleniu pomocy prawnej. Narusza to prawa konstytucyjne skarżącego, w szczególności określone w art. 69 Konstytucji. Powołał się też na art. 50 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, według którego w przypadku zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby otrzymującej świadczenia spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Dotyczy to również podmiotów realizujących zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne lub wychowawcze od dnia wejścia w życie ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało wprawdzie na tę regulację, ale jednocześnie stwierdziło, że z niewykonaniem tego obowiązku ustawodawca nie wiąże żadnych skutków prawnych, nie biorąc pod uwagę art. 39 kpa. Ulotka informacyjna rozpowszechniana przez ZUS nie spełnia wymogów doręczenia, określonych w tym przepisie. Zatem zdaniem skarżącego, ZUS złamał prawo nie spełniając wymogów art. 39 kpa. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie zauważył, że zmiana płatnika zasiłku pielęgnacyjnego pociągnęła za sobą przemieszczenie skarżącego z "zasięgu działania" ZUS do zasięgu działania MOPS. W ten sposób skarżący stał się "osobą do opieki", a nie do "odpędzania". Stwierdził, że MOPS nie uwzględnia interesu ludzi "sprawnych inaczej". Zarówno MOPS jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzbraniając się przed przyjęciem tego do wiadomości, łamią art. 69 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o uznanie, że: odmowa przyznania zasiłku za okres od [...] r. do [...] r. była następstwem błędu ZUS jako podmiotu realizującego zadanie; wyrażenie zgody na zastosowanie art. 31 oraz art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały niewłaściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego konstruujących prawo strony do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Rozdział 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) zawiera przepisy dotyczące świadczeń opiekuńczych. Zgodnie z ustawą, celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Warunkiem uzyskania tych świadczeń jest orzeczenie o niepełnosprawności dziecka lub orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby dorosłej albo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Ustawa przewiduje dwa rodzaje świadczeń opiekuńczych: zasiłek pielęgnacyjny (art. 16) i świadczenia pielęgnacyjne (art. 17). Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest związane z koniecznością częściowego pokrycia wydatków na zapewnienie opieki i pomocy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Według art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) niepełnosprawnej osobie powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Orzeczeniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. ustalił skarżącemu znaczny stopień niepełnosprawności, na stałe, począwszy od dnia [...] r. Do dnia 31 sierpnia 2005 r. zasiłki pielęgnacyjne wypłacał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L.. Od 1 dnia września 2005 r. podmiotem realizującym te świadczenia jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L.. Organy administracji obu instancji, powołując się na treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, przyznały skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r. Złożył on bowiem wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w dniu [...] r. Z materiału sprawy wynika, że przyczyną opóźnienie złożenia wniosku przez skarżącego jest naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy, polegające na niewykonaniu przez ZUS ustawowego obowiązku poinformowania skarżącego o zmianie organu realizującego świadczenie. Sąd zwraca uwagę na to, że zgodnie z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa, organy władzy publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa. Powinny zatem przestrzegać prawa. Dotyczy to w szczególności organów administracji publicznej w zakresie ich kompetencji władczych. Skarżący słusznie podnosi zarzut niedoinformowania. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu na okoliczność, że został poinformowany o zmianie właściwego organu. Sąd stwierdza, że za spełnienie tego ustawowego obowiązku nie można uznać ulotki informacyjnej załączonej do akt administracyjnych sprawy. Sąd nie podziela także stanowiska organu II instancji, że niewykonanie tego obowiązku nie pociąga za sobą żadnych następstw prawnych. Sąd nie podziela także stanowiska, że to skarżący powinien ponieść negatywne konsekwencje niewykonania ustawowego obowiązku poinformowania go. W ocenie Sądu, z powodu zmiany podmiotu realizującego to świadczenie, R. S. nie powinien zatem utracić zasiłku pielęgnacyjnego za okres: [...] r. – [...]r. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do takich świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jednak, że ten przepis dotyczy osób, które po raz pierwszy występują o świadczenia, o których jest mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Skarżący natomiast, jak wynika z akt sprawy, prawo do tego świadczenia nabył od dnia [...] r. Mógł być zatem przeświadczony, że prawo to nabył "na stałe", czyli bez możliwości jego weryfikacji (pozbawienia, zawieszenia). Uznał zatem, że nie istnieje obowiązek uruchomienia kolejnego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Istotny wpływ na sprawę ma także sytuacja psychofizyczna skarżącego. Jest on bowiem osobą niepełnosprawną. Taka sytuacja skarżącego niewątpliwie zdeterminowała jego poczynania w postępowaniu administracyjnym. Wykładnia sądowa przepisów prawa jest dokonywana w kontekście danej jednostkowej sprawy, poddanej rozpoznaniu przez sąd "na użytek" tej sprawy. Sąd stwierdza, że wypłata skarżącemu zasiłku od miesiąca [...] r., z pominięciem okresu: [...] r. – [...] r. jest także nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa. Zasada ta opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Sąd zwraca także uwagę na cele opiekuńcze ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na określony w art. 69 Konstytucji obowiązek udzielania osobom niepełnosprawnym przez władze publiczne, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zobowiązuje to organy orzekające w niniejszej sprawie do opiekuńczych i przyjaznych działań wobec skarżącego jako osoby niepełnosprawnej. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji zatem nieprawidłowo ustaliły konsekwencje prawne stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał słuszności argumentacji organów orzekających w sprawie i przyjął stanowisko, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.