IV SA/Wr 593/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi W. Sz. kwotę 292,80 ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł w tym 22% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w oparciu o art. 39 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art.17 ust. 1 pkt 5, art.106 ust. 1, ust. 3a ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), ogólnie powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), a także art. 104 i art. 108 kpa, przyznał M. C. zasiłek celowy w kwocie 250 zł z przeznaczeniem za zakup żywności i odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na ten cel w kwocie 200 zł. W motywach tego rozstrzygnięcia podał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 450 zł i w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 250 zł. Jako przyczynę uchylenia organ odwoławczy wskazał na sprzeczności w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, a także fakt, iż przed wydaniem decyzji należało przeprowadzić wywiad środowiskowy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 19 czerwca br. W trakcie wywiadu wnioskodawca nie wniósł zastrzeżeń do przyznanej pomocy jednakże podtrzymał swoje oczekiwania dotyczące jej wysokości, tj. 450 zł. Na podstawie zebranego materiału dowodowego i uzyskanych od strony informacji ustalono, iż zarówno obecnie jak i w okresie, w którym przyznano pomoc utrzymywała się z zasiłku stałego w wysokości 324 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł, łącznie 477 zł. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w wynajętym pokoju. Za wynajem pokoju M.C. winien płacić 350 zł, nie zgłasza żadnych dodatkowych obciążeń finansowych, nie przedkłada dokumentów potwierdzających koszty leczenia, wskazując, iż nie zakupował leków. Jest regularnie wspierany dodatkową pomocą: w kwietniu br. otrzymał zasiłek celowy z przeznaczeniem na wynajem pokoju w kwocie 200 zł, z przeznaczeniem na zakup leków, obuwia, kurtki i środków czystości w kwocie 416,88 zł oraz świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 200 zł. W maju br. otrzymał świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 200 zł, natomiast w czerwcu zasiłek celowy w kwocie 350 zł na wynajem pokoju. Wobec powyższego, w ocenie organu orzekającego, przyznana kwota pomocy powinna w pełni zaspokoić potrzeby strony w zakresie żywności. Pomoc ta umożliwia przeznaczenie na dzienne wyżywienie kwoty ok. 8,30 zł. Jednocześnie wskazano, iż posiadanie stałego, stabilnego dochodu pozwala na zaspokojenie bieżących potrzeb częściowo we własnym zakresie. Mając na uwadze fakt, iż Ośrodek zaspokaja większość bieżących potrzeb życiowych strony, jest ona w stanie przeznaczyć posiadany zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały (pochodzące również ze środków pomocy społecznej) na zakup żywności. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako jedyne źródło dochodu i nie powinna odbierać prawa do samodzielnego zaspokajania niektórych potrzeb życiowych, na które strona posiada środki finansowe, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej: "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Od powyższej decyzji M. C. odwołał się. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawową zasadę udzielania świadczeń pieniężnych formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwane dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast według art. 39 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższego wynika, iż ustawa o pomocy społecznej umożliwia przyznanie pomocy pieniężnej na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Ustawodawca wskazał przykładowo cele, na jakie może być przyznane tego rodzaju świadczenie, pozostawiając swobodę organowi, który na tle stanu faktycznego sprawy ma prawo dokonać oceny czy zgłoszona potrzeba mieści się w tym pojęciu i w jakim stopniu ma być zaspokojona. Ocena ta dokonywana jest z uwzględnieniem innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zasad ogólnych regulujących podstawowe cele i zadania tej pomocy. Dokonywana jest w ramach uznania administracyjnego, co w sposób szczególny zobowiązuje organ do przeprowadzenia skrupulatnego postępowania wyjaśniającego i następnie wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Ogólnie można jednak wskazać, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb życiowych, a w dodatku w sytuacji gdy wnioskodawca nie ma innych możliwości zaspokojenia tych potrzeb. Wniosek taki wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, według którego pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy M. C. (60 lat) jest osobą bezdomną i od dnia 6 listopada 2006r. nocował w hotelu "N." przy ul. [...] w L. Obecnie wnioskodawca przebywa i wynajmuje lokal przy ul. [...] w L. Koszt wynajmu to 350 zł miesięcznie. Strona jest osobą chorą i bierną zawodowo. M. C. został zaliczony do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie oraz zasiłek stały w wysokości 324 zł. W okresie od dnia 26 października 2006r. do dnia 6 listopada 2006r. wnioskodawca przebywał w szpitalu w L. w związku z zawałem mięśnia sercowego. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ponosi kosztów związanych z leczeniem. Organ I instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznał, iż należy częściowo wspomóc wnioskodawcę w zakresie pokrycia kosztów zakupu żywności. W sposób szczegółowy uzasadnił przy tym swoje stanowisko, które Kolegium podziela. Przede wszystkim wskazać należy, iż pomoc społeczna nie ma obowiązku zaspokojenia wszelkich niezbędnych potrzeb zgłaszanych przez stronę. Na uwagę zasługuje fakt, iż M. C. objęty jest stałą pomocą Ośrodka. Regularnie otrzymuje 477 zł zasiłku stałego i pielęgnacyjnego miesięcznie. Jest to wymierny dochód skarżącego, który częściowo może przeznaczać na żywność. Tym bardziej, iż środków tych nie musi wydawać na inne potrzeby, które także zaspokajane są przez Ośrodek. W kwietniu 2007r. M. C. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 200 zł na wynajem pokoju, w maju 2007r. - 200 zł na zakup żywności, zaś w czerwcu 350 zł na opłacenie pokoju. Z tego wynika, że pomoc jaka jest przyznawana stronie comiesięcznie znacznie przekracza kwoty świadczeń, które np. otrzymują osoby bezrobotne, a także znacznie przekracza próg ubóstwa wyznaczony przez ustawę o pomocy społecznej. Zatem 250 zł, jakie przyznano stronie na zakup żywności realizuje cele pomocy społecznej i pozwoli jej zabezpieczyć potrzeby w zakresie zakupu żywności. Natomiast realizacja wszystkich zgłaszanych przez M. C., bardzo wygórowanych żądań, w ocenie Kolegium, przeczyłaby istocie pomocy społecznej i naruszałaby zasady współżycia społecznego. Z decyzją tą M. C. nie zgodził się i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił jej naruszenie art. 3 ust. 1, art. 15 pkt 1 oraz art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 67 ust. 1 i 68 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził, iż należy mu się zasiłek w kwocie 450 zł na zakup niezbędnej żywności w miesiącach listopad i grudzień 2006r. Skarżący powołał się na wcześniejsze dwie decyzje Kolegium, którymi uchylano rozstrzygnięcia organu I instancji. Podniósł, iż rozpoznając sprawę po raz trzeci organ I instancji nie odniósł się do zaległej sprawy z grudnia 2006r. i nie uwzględnił stanu faktycznego, jaki miał miejsce w tym okresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy na zasadach określonych w dalszych przepisach ustawy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy m. in. dostosowywaniu rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala jednak organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony. Przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym prawnie "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Jednakże granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do zasady uznaniowości, zwracając uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ocenie, czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Z akt sprawy wynika, że M. C. (60 lat) jest osobą bezdomną i od dnia 6 listopada 2006 r. nocował w hotelu "N." przy ul. [...] w L. Obecnie przebywa i wynajmuje lokal przy ul. [...] w L. Koszt wynajmu to 350 zł miesięcznie. Skarżący jest osobą chorą i bierną zawodowo, został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do listopada 2009r. i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. W okresie od 26 października 2006r. do 6 listopada 2006r. przebywał w szpitalu w L. w związku z zawałem mięśnia sercowego. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. M. C. spełnia zatem przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Organy obu instancji przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i odmawiając jego żądaniu dotyczącemu kwoty 200 zł na ten cel wzięły pod uwagę to, że prócz zasiłku pielęgnacyjnego posiada on również dochód w postaci zasiłku stałego, wypłacanego comiesięcznie w kwocie 324 zł oraz to, że Ośrodek zaspokaja większość potrzeb skarżącego. I tak, np. w kwietniu 2007r. M. C. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 200 zł na wynajem pokoju, w maju 2007r. – 200 zł na zakup żywności, zaś w czerwcu 350 zł na opłacenie pokoju. Tak więc, kwoty jakie otrzymuje skarżący każdego miesiąca z pomocy społecznej z pewnością czynią zadość roli, jaką ma ona spełniać. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Co prawda, Sąd spostrzegł, że organy orzekające w sprawie nie wypowiedziały się w kwestii posiadanych środków, jednakże podczas procesu decyzyjnego nie naruszyły uznania administracyjnego i działały w granicach, jakie stwarzają przepisy prawa co do sposobu przyznawania pomocy społecznej, wobec czego uchybienie to, nie wywarło wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Gdy chodzi natomiast o zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych stwierdzić należy jego małą konkretność ograniczającą Sądowi możliwość szczegółowego odniesienia się do niego. W szczególności biorąc pod uwagę brzmienie art. 67 ust. 1 Konstytucji, który odsyła do ustawy – w tym przypadku jest nią ustawa o pomocy społecznej – nie da się uznać, że skarżący został jej pozbawiony. Podobnie odnieść by się należało do treści przepisu art. 68 ust. 3, który nie koresponduje z przedmiotem niniejszego postępowania. Mówi się w nim bowiem o obowiązku zapewnienia opieki zdrowotnej niektórym kategoriom osób. Tej nie można dochodzić natomiast przed sądem administracyjnym. Nie znajdują również uzasadnienia pozostałe stawiane przez skarżącego zarzuty. Wobec powyższego Sąd nie znalazł żadnych przyczyn, z powodu których zaskarżoną decyzję należałoby wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów i przy braku naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nnr 153, poz. 1270 ze zm.). O zwrocie kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).