IV SA/Wr 594/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę. II. przyznaje adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) utrzymano w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Ś. decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania T. S. (dalej: skarżąca) zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca pismem z dnia 3 marca 2014 r. zwróciła się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego za żywność, odzież, obuwie, środki czystości, ogrzewanie mieszkania i wody, lodówkę, kuchenkę, łóżko i leczenie stomatologiczne. Zaskarżoną decyzją organ I instancji przyznał skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie potrzeb: - zakup żywności w kwocie 60 zł, - zakup odzieży w kwocie 30 zł, - zakup obuwia 30 zł, - zakup środków czystości i higieny w kwocie 20 zł, - ogrzewanie wody i mieszkania w kwocie 30 zł, - zakup lodówki w kwocie 50 zł, - zakup kuchenki w kwocie 50 zł, - zakup łóżka w kwocie 50 zł. Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji podał, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną od 3 marca 2014 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Nie podejmuje prac dorywczych i nie dysponuje żadnym dochodem. Wskazał też organ, że w marcu 2014 r. (miesiąc złożenia przez stronę wniosku) MOPS w Ś. na zasiłki celowe wydatkował kwotę 222.198,70 zł, a na wypłatę zasiłków okresowych kwotę 119.865,69 zł co pozwoliło na udzielenie pomocy 1002 osobom w średniej wysokości "253,52 zł". Od opisanej decyzji skarżąca wniosła odwołanie – pismo z dnia 15 kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę dokonał ponownie oceny jej stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności ustalił jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie oraz ocenił ich wpływ na podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Po myśli art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Formy pomocy społecznej określone zostały w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Jedną z form takiej pomocy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego - art. 36 pkt 1 lit. c. W myśl z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślono, że cele na jakie może być przyznany omawiany zasiłek ustawodawca wskazał przykładowo. Nie jest to zatem katalog zamknięty okoliczności, których zaistnienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego. Z tego zaś wynika, że inne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, mogą być przez organy administracji brane pod uwagę, w przypadku wnioskowania przez osoby ubiegające się o udzielenie pomocy na różne uzasadnione cele. Zwrócono uwagę, że przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a przesądza o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "może". To zaś oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia. Podniesiono, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd strony o jej trudnej sytuacji materialnej. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na zasiłki celowe. To zaś oznacza, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, a wysokość świadczeń przyznanych tym osobom nie rzadko nie spełnia ich oczekiwań. Zaskarżoną decyzją organ I instancji, biorąc pod uwagę wniosek skarżącej przyznał pomoc na wnioskowane cele - choć, jak wynika z treści odwołania, w wysokości nie w pełni satysfakcjonującej stronę. Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca na mocy decyzji w sprawie zasiłku okresowego i celowego - wydanych na wniosek z dnia 3 marca 2014 r. - otrzymała pomoc w kwocie 591 zł, a zatem kwotę znacznie większą niż średnia przyznana pomoc z tych tytułów w marcu 2014 r. tj. 341,38 zł. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1795/11, LEX nr 1145072) orzekł, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ups. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o nie podawaniu w decyzji daty wypłat zasiłków Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 130 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Po myśli zaś art. 130 § 2 tej ustawy, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wyjątek od w/w zasady stanowi przepis art. 130 § 4 k.p.a, który stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jak wynika z akt sprawy oraz dotychczasowych postępowań odwoławczych prowadzonych przez Kolegium w sprawie skarżącej, strona kwestionuje orzeczenia organu I instancji przyznające jej pomoc nawet w wysokości wyższej od średniej przyznanej pomocy, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja przyznająca skarżącej stosowną pomoc społeczną jest zgodna z jej żądaniem. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego nie wyznaczania terminu przeprowadzania terminu wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy podkreślił, że kwestię sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego reguluje Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712). Przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zwanego dalej "świadczeniem" (§ 2 ust. 2). Po myśli § 2 ust. 3 rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przepisy wyżej cytowanego rozporządzenia nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku wyznaczania terminu do przeprowadzenia wywiadu. Oczywiście, co do zasady możliwe jest uzgodnienie terminu spotkania w taki sposób, by uwzględnić interesy obu stron. W rozpatrywanej sprawie jednak Kolegium nie dostrzegło aby kwestia terminu przeprowadzenia wywiadu była sporna. Pracownicy socjalni zastali stronę w mieszkaniu w dniu 17 marca 2014 r. i sporządzono wówczas aktualizację wywiadu. Ponadto podniesiono, że obowiązkiem osoby starającej się o udzielenie pomocy jest umożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie czynności niezbędnych do oceny jego sytuacji, w tym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży bowiem w interesie strony, a zatem to strona powinna dołożyć należytej staranności, aby sporządzenie wywiadu odbyło się bez zbędnych przeszkód. Reasumując, zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja podjęta została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ I instancji zbadał sytuację finansową strony i przy ograniczonych środkach finansowych przyznał skarżącej stosowną pomoc. Zatem podjętej decyzji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz informacji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można zarzucić dowolności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku celowego. Podała, że nie korzystała z pomocy społecznej przez 10 miesięcy. Wskazała, na konieczność posiadania protez zębowych, "które kosztują 1000 zł a ubezpieczenie społeczne ich nie gwarantuje, ponieważ są kolejki i trwają 3 lata". Skarżąca zarzuca organowi I instancji, że "nie przestrzega prawa § 2 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej bo nie wyznacza jej terminu wywiadu i organ nie uzgadnia go ze skarżącą". Skarżąca wnosi o przyznanie przez MOPS "większej pomocy na meble i kupno protez". Żąda uchylenia zaskarżonych decyzji jako niezgodnych z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej ustawa. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest w myśl art. 3 ust. 1 ustawy – wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że jak powszechnie wiadomo – możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Użyty w przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczenia z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, że organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, lecz także zakres udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. W myśl bowiem art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest natomiast stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowania osobistej aktywności osób w tym zakresie. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/1, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy (OTK 2001/8/252). W świetle powyższego przyjąć należy, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć zatem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Nie można bowiem zapomnieć, że przyznanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązywania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie była ocena, czy zaskarżone decyzje zostały wydane w granicach uznania administracyjnego. "Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, ale wykazanie, że w danej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie." W przedmiotowej sprawie nie można postawić organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniono z jednej strony sytuację materialną, osobistą skarżącej a z drugiej własne możliwości finansowe w ramach, których na wniosek z dnia 3 marca 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek celowy w kwocie 320,00 zł oraz zasiłek okresowy – od 3 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. w kwocie 253,52 zł miesięcznie; od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r. w kwocie 271,00 zł miesięcznie (decyzją z dnia [...] [...]). Wysokość przyznanych świadczeń mieści się w granicach udzielonego wsparcia innym wnioskodawcom. Podkreślić należy, że wartość przyznawanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy uznać w kontekście ogólnej liczby ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. W tej sytuacji zarzuty skargi nie znajduję uzasadnionych podstaw. Stąd też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 znajduje uzasadnienie w § 2 w zw. z § 18.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.