IV SA/Wr 595/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę. II. przyznaje adwokatowi P. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] [...], mocą której na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 poz. 267), oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U z 2013 r., poz. 182) utrzymano w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Ś. decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] [...] w sprawie odmowy T. S. (dalej: skarżąca) przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego. W uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że skarżąca pismem z dnia 3 marca 2014 r. zwróciła się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na żywność, odzież, obuwie, środki czystości, ogrzewanie mieszkania i wody, lodówkę, kuchenkę, łóżko i leczenie stomatologiczne. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją Nr [...], z dnia [...], przyznał stronie pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie następujących potrzeb: - zakup żywności w kwocie 60 zł, - zakup odzieży w kwocie 30 zł, - zakup obuwia 30 zł, - zakup środków czystości i higieny w kwocie 20,00 zł, - ogrzewanie wody i mieszkania w kwocie 30 zł, - zakup lodówki w kwocie 50 zł, - zakup kuchenki w kwocie 50 zł, - zakup łóżka w kwocie 50 zł. Natomiast odrębną decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego. Wskazując, że skarżąca może skorzystać z darmowego leczenia w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto organ zauważył, że nie można uznać opłacenia kosztów prywatnej wizyty u stomatologa za niezbędną potrzebę życiową. Od powyższej decyzja skarżąca wniosła odwołanie pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę, organ odwoławczy dokonał ponownie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności ustalił jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie oraz ocenił ich wpływ na podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Po myśli art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Formy pomocy społecznej określone zostały w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Jedną z form takiej pomocy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego - art. 36 pkt 1 lit. c. W myśl z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy podkreślił, że cele na jakie może być przyznany omawiany zasiłek ustawodawca wskazał przykładowo. Nie jest to zatem katalog zamknięty okoliczności, których zaistnienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego. Z tego zaś wynika, że inne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, mogą być przez organy administracji brane pod uwagę, w przypadku wnioskowania przez osoby ubiegające się o udzielenie pomocy na różne uzasadnione cele. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a przesądza o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "może". To zaś oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Oceniając uznaniową decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, który trafnie przyjął, że w przypadku skarżącej leczenie stomatologiczne nie jest niezbędną potrzebą bytową. W sytuacji, gdy środki przeznaczone na pomoc społeczną przeznaczane powinny być na udzielenie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, które z obiektywnych względów (choroba, zdarzenia losowe) nie są w stanie przezwyciężyć trudności, udzielenie stronie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego nie mieściłoby się w celach pomocy społecznej. Zauważyć trzeba, że strona nie wykorzystała możliwości przeprowadzenia bezpłatnego leczenia w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Zdaniem Kolegium, gdy w sytuacji strony nie występują okoliczności wyłączające możliwość podjęcia zatrudnienia i skarżąca została objęta pomocą finansową w postaci zasiłku okresowego i celowego na potrzeby wymienione wyżej, nieuzasadnione byłoby przyjęcie, że żądanie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego jest uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Z powyższych względów, a także na tle przyznanej stronie pomocy na wniosek z dnia 3 marca 2014 r. (pomoc w formie zasiłku okresowego i celowego), zaskarżonej decyzji nie można zarzucić dowolności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku celowego. Podała, że nie korzystała z pomocy społecznej przez 10 miesięcy. Wskazała na konieczność posiadania "protez zębowych, które kosztują 1000 zł, a ubezpieczenie społeczne ich nie gwarantuje, ponieważ są kolejki trwające 3 lata". Skarżąca zarzuca organowi I instancji, że nie przestrzega prawa "§ 2 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, bo nie wyznacza jej terminu wywiadu i organ nie uzgadnia go ze skarżącą". Skarżąca wnosi o przyznanie przez MOPS "większej pomocy na meble i kupno protez". Żąda uchylenia zaskarżonych decyzji jako niezgodnych z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień jak i nie odmawia ich przyznania lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu zarówno decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] odmawiająca przyznania skarżącej zasiłku celowego w niczym nie narusza przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). I tak zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest w myśl art. 3 ust. 1 ustawy – wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że jak powszechnie wiadomo – możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzebnej bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Użyty w przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Cytowany wyżej przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie wyklucza zatem możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek odmowy udzielenia przedmiotowego świadczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] [...], który to organ powołując się m.in. na przepis art. 39 ustawy, odmówił skarżącej przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego. Trafnie organy podkreśliły, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, że organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, lecz także zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy. W myśl bowiem art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiazywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest natomiast stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy społecznej w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pomocy (OTK 2001/8/252). W świetle powyższego przyjąć należy, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć zatem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Nie można bowiem zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym. Stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Z ustaleń dokonanych przez organ administracyjny wynika, że skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną od 3 marca 2014 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Nie dysponuje żadnymi dochodami. Skarżąca została objęta pomocą finansową - w formie zasiłków – na wniosek z dnia 23 marca 2014 r. przyznano zasiłek celowy i okresowy. W sytuacji skarżącej nie zachodzą okoliczności wyłączające podjęcie zatrudnienia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie leczenie stomatologiczne nie jest niezbędną potrzebą bytową, która uzasadnia tylko podstawowy katalog dóbr zasługujących na ochronę. Istotna, zdaniem organu, jest okoliczność, iż skarżąca może korzystać, w ramach NFZ, z bezpłatnego leczenia stomatologicznego. Jednakże z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Zaskarżone decyzje zostały wydane w granicach uznania administracyjnego, trafnie biorąc przy tym pod uwagę cele pomocy społecznej, środki finansowe w zakresie udzielonej skarżącej tej pomocy, a także przyjmując, iż w okolicznościach niniejszej sprawy – nie sposób zaliczyć do niezbędnej potrzeby bytowej dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego. Ponadto wskazać trzeba, że z przepisu art. 39 ust. 1-2 ustawy nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w tym zasiłku w określonej kwocie. Wartość przyznawanych świadczeń zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłoszonych potrzeb, które należy uznać w kontekście ogólnej liczby ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Stąd też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w § 2 ust. 3 w zw. z § 18 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w zw. z art. 250 p.p.s.a.