IV SA/Wr 596/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia[...]., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez pełnomocnika A. W.od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]o uznaniu świadczeń rodzinnych wypłaconych A.W. w formie zasiłku rodzinnego za okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. na synów D i J.W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na J.W. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D.W. w łącznej wysokości 6.137,30 zł za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ II instancji wskazał, że opisaną wyżej decyzją z dnia 11 marca 2014r., organ I instancji orzekł o - uznaniu świadczeń rodzinnych wypłaconych na dzieci D i J.W. w formie zasiłku rodzinnego za okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na J.W. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D.W. w łącznej kwocie 6137,30 zł za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Poszczególne kwoty zostały określone w sposób następujący: Zasiłek rodzinny: na D.W. w kwocie 768,00 zł, na J.W. w kwocie 576,00 zł. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na J.W. w kwocie 4693,30 zł. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D.W. w kwocie 100 zł. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił : - obrazę art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ przepisem tym zobowiązany jest do wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia rodzinnego przed wydaniem decyzji uznającej wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane, a powodem jest zmiana sytuacji dochodowej strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne; - naruszenie przepisu art. 30 ust.1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy; - obrazę art. 7, 77, 80 k.p.a., która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, co miało przełożenie na naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, które na tym etapie ustaleń stanu faktycznego przed organami administracji zostały zastosowane przedwcześnie, - obrazę art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji organu I instancji. W konsekwencji powyższego, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie, wskazało, że przed dokonaniem na podstawie art. 138 k.p.a. merytorycznej i prawnej oceny zasadności decyzji organu I instancji konieczne było ustalenie czy w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku ustanowienia pełnomocnika przez stronę, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Kolegium stwierdziło, że A.W. ustanowiła w sprawie pełnomocnika - Kancelarię Radców Prawnych [...], reprezentowaną przez radcę prawnego W. P. Jako adres dla doręczeń wskazano siedzibę Kancelarii –[...]. Odpis decyzji doręczono A.W., wbrew treści cytowanego art. 40 § 2 kpa. W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu doręczenia odpisu decyzji organu I instancji pełnomocnikowi. Na kopercie wskazano błędny adres (inna ulica), a na zwrotnym poświadczeniu wskazano inny adres (prawidłowy). Zdaniem Kolegium bez znaczenia jest w jaki sposób doszło do tej sytuacji. W myśl obowiązujących przepisów nie sposób uznać przesyłki za doręczoną. Nie doszło - do tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. - przesyłka nie była awizowana. Doręczyciel na kopercie dokonał adnotacji: "Niezgodność danych adresowych na przesyłce-zwrotce". Nie zawarł przy tym adnotacji, że adresat odmówił przyjęcia przesyłki. Brak zatem podstaw do zastosowania art. 47 § 2 kpa, dającego możliwość uznania za doręczone pisma, którego przyjęcia odmówiono z datą odmowy przyjęcia. Dalej Kolegium podkreśliło, że przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn.akt I FSK 256/09 (CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji braku prawidłowego doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, decyzja taka nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji zachodzi niedopuszczalność odwołania. Organ I instancji musi doręczyć decyzję w sposób określony przepisami prawa, powyżej przytoczonymi. Podobnie jednoznaczne stanowisko zawarte jest w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego - B.Adamiak i J. Borkowski. Wyd. Beck Wyd. V str. 575 teza 2 do art. 134 kpa. W tej sytuacji brak w ocenie Kolegium podstaw do odniesienia się do treści odwołania. Obowiązkiem organu I instancji będzie zatem doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony pod wskazany przezeń adres dla doręczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniósł radca prawny W. P. – pełnomocnik skarżącej A.W., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 134 k.p.a. , poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez pełnomocnika skarżącej odwołania, w sytuacji braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, - art. 8 i 9 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak też pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Powołując się na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz zasądzenie na rzecz skarżącej organu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że z powyższym rozstrzygnięciem organu skarżąca nie może się zgodzić, podkreślajac, że w doktrynie wskazuje się, iż odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, jak i podmiotowych: wniesienie przez osobę niemającą legitymacji, bądź zdolności do czynności prawnych (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. P. Przybysz, Warszawa 2012, s.350). Przesłanką niedopuszczalności odwołania jest również wniesienie tego środka zaskarżenia przed wejściem do obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, Prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się natomiast z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który wydał decyzję, jest nią związany. Jak wskazał jednak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn.akt II GSK 1201/10 (Lex 1151573), sytuacja związania organu zachodzi w przypadku, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 1 lub 2 k.p.a., na co wskazuje treść art. 110 k.p.a., jako że w przywołanym przepisie mowa jest o doręczeniu, a nie o doręczeniu skutecznym. Od tego momentu organ nie może ingerować w treść wydanego przez siebie aktu (zmieniać jego treści). Wadliwość doręczenie wpływa natomiast na ocenę skutków procesowych wydanej decyzji w zakresie związania nimi strony postępowania, które należy ocenić w każdej indywidualnej sprawie. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, pełnomocnik skarżącej zauważył, iż decyzja organu I instancji wprawdzie nie została doręczona pełnomocnikowi strony, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., jednak została ona mu przekazana przez stronę, skoro to właśnie pełnomocnik sporządził odwołanie i wniósł je w ustawowym terminie. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu. Złożenie przez pełnomocnika odwołania sanowało wadliwe doręczenie i pozwoliło na zaskarżenie wydanej przez organ I instancji decyzji. Nie można stracić również zdaniem skarżącej z pola widzenia okoliczności, iż niewłaściwe doręczenie (z pominięciem pełnomocnika) nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji. Strona postępowania nie powinna zatem ponosić skutków błędnego działania tegoż organ, zwłaszcza zaś w sytuacji, kiedy w prawidłowy sposób zastosowała się do pouczenia zawartego w samej decyzji (dotyczącego możliwości wniesienia odwołania). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, regulacje dotyczące doręczenia mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Nie mogą być one natomiast interpretowane "na szkodę" obywatela, w przypadku, gdy ten podejmuje wszelkie starania ukierunkowane na zapewnienie mu prawa do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być zatem oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki zostały spowodowane nieprawidłowym doręczeniem decyzji (wyrok z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, Lex nr 341015). Nie można negować faktu doręczenia pisma stronie "i wywodzić stąd konieczności ponownego doręczenia pisma pełnomocnikowi, jeżeli pełnomocnik przed doręczeniem mu pisma dokonał w terminie określonych czynności procesowych warunkowanych przez pismo doręczone stronie, a w konsekwencji nie pojawiły się dla strony ujemne skutki procesowe w wyniku nieprawidłowego doręczenia pisma (postanowienie NSA z dnia 03 grudnia 2010 r., i OSK 1940, LexPolonica nr 2425893). Wydanie przez organ II instancji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania – z pominięciem przytoczonej argumentacji – stanowiło w ocenie skarżącej naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w tym wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. zasady informowania stron oraz pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Co istotne, stopień naruszenia przemawia za wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, wniesiono jak we wstępie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego postanowienia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią w/w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienia) - uchyla decyzję (postanowienia) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.innymi niedopuszczalność odwołania. Istotne jest przy tym, że w/w przepis nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351). W rozpatrywanej sprawie, Kolegium uznało odwołanie złożone przez skarżącą za niedopuszczalne z tej to przyczyny, że wobec braku doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony, decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie godzi się skarżąca, która stoi na stanowisku, że z chwilą doręczenia jej decyzji, decyzja ta weszła do obrotu prawnego, stąd złożone od niej odwołanie nie było przedwczesne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy dopuszczalne było wniesienie odwołania od decyzji doręczonej bezpośrednio stronie, gdy w sprawie był ustanowiony pełnomocnik, lecz decyzja organu I instancji nie została mu doręczona. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium o niedopuszczalności odwołania skarżącej od opisanej wyżej decyzji organu I instancji, doręczonej w/w stronie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zasadą jest w myśl art. 40 § 1 k.p.a. - obowiązek doręczania pism stronie. Natomiast jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, przepis art.40 § 2 ustanowił regułę, treścią której jest obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi. Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przepisy k.p.a. dotyczące instytucji doręczenia stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro przepisy te mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być one interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności kiedy ta podejmuje starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008r., sygn.akt II GSK 3/08, Lex nr 468732; wyrok NSA z 6 listopada 2008r., sygn.akt II GSK 436/08, Lex nr 526198; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009r., sygn.akt II GSK 887/08, Lex nr 535782; wyrok NSA z 30 stycznia 2013r., sygn.akt II OSK 1817/11, Lex nr 1298498). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w powołanym wyżej wyroku z dnia 30 stycznia 2013r., sygn.akt II OSK 1817/11, zgodnie z którym, jeśli rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostanie doręczone stronie, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone. Decyzja rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z akt niniejszej sprawie niewątpliwie wynika, że decyzja organu I instancji z dnia 11 marca 2014r., Nr DŚRiA.4300.1001.ZW-IV.2014 została doręczona skarżącej w dniu 14 marca 2014r., o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (włączonym do akt administracyjnych za decyzją). Niesporne jest także, że odwołanie od tej decyzji wniósł w dniu 20 marca 2014r. pełnomocnik skarżącej. W okolicznościach tej sprawy, nie można zarzucić skarżącej, że działała w tej sytuacji wadliwie, skoro zastosowała się do pouczenia zawartego w decyzji, przesłanej jej bezpośrednio jako adresatowi decyzji (oprócz zamieszczenia jej w rozdzielniku) i wniosła odwołanie przed upływem ustawowego terminu, zgodnie z pouczeniem o prawie i trybie zaskarżenia decyzji. Zdaniem Sądu, nawet gdy skarżąca była w toku postępowania reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika to nie oznacza, że nie miała prawa złożyć środka zaskarżenia. Ustanowienie pełnomocnika nie uniemożliwia stronie korzystania z jej uprawnień procesowych. Sąd nie podziela również poglądu organu odwoławczego o przedmiotowej niedopuszczalności odwołania, spowodowanej brakiem przedmiotu zaskarżenia, z tej to przyczyny, że skarżąca złożyła odwołanie zanim decyzję doręczono jej pełnomocnikowi, co w ocenie organu jest równoznaczne z nie wejściem decyzji do obrotu prawnego. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że termin dla wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jeśli decyzja została znacznie wcześniej doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw. Istotne jest przy tym także i to, że organ I instancji nie informował skarżącej, iż doręcza jej informacyjnie odpis decyzji, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Zgodzić się tym samym należy z twierdzeniem skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi, że okoliczność, iż w dniu, gdy skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji (14 marca 2014r.), a pełnomocnikowi skarżącej nie została jeszcze ona doręczona, nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej i doręczonej jej bezpośrednio decyzji. Wprawdzie doręczenie opisanej wyżej decyzji organu I instancji bezpośrednio skarżącej, nastąpiło na skutek niewłaściwego działania organu I instancji, naruszającego art. 40 § 2 k.p.a., tym niemniej nie oznacza to – jak to już wyżej Sąd podkreślił, że strona postępowania winna być obciążona skutkami takiego działania organu, skoro określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść strony postępowania. W ocenie Sądu, pominięcie powyższych okoliczności przez Kolegium stanowi naruszenie przepisów nakładających na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i 9 k.p.a.) a także przepisu art. 112 k.p.a., stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania. W konsekwencji powyższych ustaleń, przyjąć należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., innymi słowy brak było podstaw do zastosowania tegoż przepisu i wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Z tych to zatem względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podkreślić przy tym należy, że powyższe stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi kontynuację linii orzeczniczej, przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (por. wyrok z dnia 14 stycznia 2015r., sygn.akt IV S.A./Wr 470/14). Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych wyżej rozważań Sądu. H.B.16.03.2015 r.