IV SA/Wr 598/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku celowego oddala skargę w całości. | Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. F. od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta W. Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. L. F. wnioskiem z dnia 8 marca 2017 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. "o zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego w kwocie nie niższej niż 1.459 zł miesięcznie", wskazując że z powodu braku dochodów nie ma "odpowiedniej kondycji psychofizycznej", a z uwagi na "brak odpowiednich kwalifikacji nie jest zdolny i gotowy do poszukiwania, podjęcia i utrzymania zatrudnienia". Na podstawie danych zawartych w kartotece środowiskowej klienta organ pierwszej instancji ustalił, że 50 – letni wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, rodzice nie żyją, nie ma dzieci. Zajmuje jednopokojowe mieszkanie socjalne, a zadłużenie z tytułu opłat mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosi 7.057,72 zł. Posiada średnie wykształcenie o specjalności mechanik maszyn i urządzeń elektronicznych, nie jest zarejestrowany w PUP, brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia. Decyzją z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił pomocy w formie zasiłku celowego na zabezpieczenie bezpieczeństwa socjalnego w kwocie nie niższej niż 1.459,00 zł na podstawie art. 4, art. 11 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1, ust. 4, ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. wyznaczono termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 22 marca 2017 r. Jednak strona pismo to odebrała w dniu 24 marca 2017 r. Następnie w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. wyznaczono nowy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 28 kwietnia 2017 r. Strona pismo to odebrała w dniu 24 kwietnia 2017 r. W wyznaczonym terminie pracownik socjalny nie zastał strony w mieszkaniu. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. poinformowano stronę, że w przypadku braku możliwości pozostania w domu w dniu wywiadu, strona powinna poinformować o tym pracownika socjalnego. Jak wskazał organ pomocy, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji w całości i zarzucił naruszenie art. 40 Konstytucji RP przez nieludzkie traktowanie i odmowę przyznania środków finansowych na niezbędne potrzeby życiowe: żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, ochronę zdrowia i higienę osobistą, transport i komunikację, edukację, sport i wypoczynek oraz poszukiwanie, podjęcie i utrzymanie zatrudnienia. Odwołujący wskazał, że osoba która nie jest zdolna do wejścia na rynek pracy i nie ma środków do życia musi otrzymać wystarczające zasoby i pomoc dostosowaną do jej konkretnej sytuacji. Brak pomocy państwa oznacza nieludzkie i poniżające traktowanie w rozumieniu art. 3 EKPCZ. Strona zarzuciła również naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez dyskryminację ze względu na status. U osób wychowujących dzieci i otrzymujących świadczenie 500+ nie przeprowadza się wywiadu środowiskowego, a świadczenie przyznaje się na podstawie dokumentów. Wywiadu środowiskowego nie przeprowadza się także u kombatantów, a świadczenie przyznaje się tylko ze względu na ich status bez względu na wysokość dochodu. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 47 Konstytucji RP przez niezapewnienie ochrony prawnej życia prywatnego i traktowanie obywatela jako potencjalnego przestępcę. Z powyższych względów strona nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję, ponieważ zainteresowany, pomimo prób podejmowanych przez organ pierwszej instancji, nie umożliwił przeprowadzenie organowi pierwszej instancji wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu stanowi obligatoryjny element postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących przyznania pomocy społecznej. Ewentualne wydanie decyzji o przyznaniu pomocy bez spełnienia warunku proceduralnego w postaci prawidłowo przeprowadzonego lub zaktualizowanego wywiadu stanowiłoby podstawę do zakwestionowania legalności takiej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uznanie, że decyzja SKO jest niezgodna z obowiązującym prawem i zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej i godności strony, naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. przez narażenie zdrowia i życia strony oraz naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i dyskryminację strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Zasady i cele pomocy społecznej zostały unormowane w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że sprowadzenie celu pomocy społecznej wyłącznie do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych beneficjentów przez dostarczanie im określonych dóbr nie jest poprawne. Konieczność "wspierania świadczeniobiorców w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia potrzeb" bytowych wskazuje na subsydiarną rolę pomocy społecznej. Rolą administracji publicznej jest zatem w pierwszej kolejności celowe wspieranie osoby (rodziny), tak by stała się ona samowystarczalna. Niezbędne jest przy tym zaangażowanie osoby zainteresowanej, wykazanie inicjatywy i odpowiedzialności, w przeciwnym wypadku administracja zamiast wspierać w wysiłkach będzie te wysiłki zastępować, a jedynie zastępowanie w wysiłkach osoby zainteresowanej nie jest pożądane z punktu widzenia celów pomocy społecznej. Takie ujęcie obowiązków administracji koresponduje wyraźnie z zasadą pomocniczości oraz z nakazem uprzedniego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Należy dodać, że zaspokajanie potrzeb nie ma z reguły charakteru permanentnego, co zarazem może być odczytywane jako zachęta dla świadczeniobiorców do podejmowania wysiłków zmierzających do uniezależnienia się od pomocy i osiągnięcia samowystarczalności. Ponadto, jeśli trudna sytuacja jest spowodowana określoną postawą osoby potrzebującej wsparcia (np. brakiem zainteresowania pracą zarobkową), to jest to okoliczność uzasadniająca odmowę udzielenia pomocy lub jej zaprzestania. Również roszczeniowe postawy świadczeniobiorców, ich niechęć do aktywizacji i żądania zaspokojenia wręcz absurdalnych potrzeb mogą skutkować odmową przyznania pomocy (v.: Iwona Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie IV). Okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia z pomocy społecznej zostały wymienione w art. 7 ustawy, zgodnie z którym pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby. W przypadku wystąpienia powyższych okoliczności może być przyznany m. in. zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku (art. 39 ust. 2 ustawy). Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 3 ust. 3 ustawodawca wymaga, aby rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Podstawowym instrumentem umożliwiającym odpowiednie dopasowanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do rzeczywistej sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy, a także stwierdzenie występowania okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jest wywiad środowiskowy. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby wnioskującej o pomoc (art. 107 ust. 3 ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem o charakterze obligatoryjnym w sprawie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, aby należycie ustalić stan faktyczny, to jest zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba zainteresowana, aby można było przyznać jej świadczenie, ale również postępowania wyjaśniającego, dotyczącego pozostałych okoliczności decydujących o odmowie przyznania pomocy. W przypadku niewyrażenia zgody lub uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują sankcje w postaci odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O skutkach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wprost stanowi art. 107 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. organ pierwszej instancji wyznaczył termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy na dzień 22 marca 2017 r. W dniu 22 marca 2017 r. pracownik socjalny bezskutecznie próbował skontaktować się telefonicznie z wnioskodawcą, jak również nie zastał go w miejscu zamieszkania. Strona powyższe pismo odebrała w dniu 24 marca 2017 r. W związku z tym w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. wyznaczono nowy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 28 kwietnia 2017 r. o godzinie 12.00. Strona pismo to odebrała w dniu 24 kwietnia 2017 r. Jednakże w wyznaczonym terminie pracownik socjalny nie zastał strony w mieszkaniu. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. poinformowano stronę, że w przypadku braku możliwości pozostania w domu w dniu wywiadu, strona powinna poinformować o tym pracownika socjalnego osobiście lub telefonicznie. Zainteresowany nie zgłosił pracownikowi socjalnemu takiej ewentualności. Skarżący, ani w złożonym odwołaniu ani też w skardze, nie kwestionuje powyższych okoliczności. Zarzuca natomiast naruszenie jego godności, narażenie jego zdrowia i życia oraz dyskryminację. Jednakże w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że w sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest bowiem jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co musiało skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyżej powołane przepisy nie formułują bowiem żadnych dodatkowych warunków upoważniających do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej przez uniemożliwienie skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. przez narażenie zdrowia i życia skarżącego, ponieważ z przyczyn leżących po stronie skarżącego brak było możliwości ustalenia, że załatwienie jego wniosku jest sprawą niecierpiącą zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez dyskryminację strony ze względu na status. Również bowiem u osób wychowujących dzieci oraz u kombatantów wnioskujących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej obligatoryjne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.