IV SA/Wr 599/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Kierownik Działu Usług Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. odmówił przyznania L. B. zasiłku celowego na opłacenie Hostelu. W motywach tego rozstrzygnięcia organ orzekający podał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, ma przyznany zasiłek stały wysokości 444 zł, a wysokość tego zasiłku pozwala na pokrycie kosztów pobytu w Hostelu. W odwołaniu od powyższej decyzji L. B. podniosła, iż pobyt w Hostelu jest etapem do usamodzielnienia się, a zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. f ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne przeznacza się właśnie na pomoc na usamodzielnienie. Hostel pełni funkcję mieszkania chronionego i zgodnie z art. 97 pkt 1 tej ustawy "osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty kryterium dochodowego". Jak dalej podała, w myśl art. 7 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej pomocy udziela się osobom i rodzinom z powodu długotrwałej lub ciężkiej choroby, w związku z czym dołączyła dokumentację swego dotychczasowego leczenia. Uważa, że pobyt w Hostelu odpowiada celom pomocy społecznej, a w zakresie możliwości pomocy społecznej koszty tej pomocy pokrywa gmina właściwa ze względu na miejsce zameldowania, tj. OPS W.-W. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 4 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 28 maja 2007r. L. B. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie pobytu w Hostelu, zakup żywności oraz wkładki ortopedyczne. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz załączonych dokumentów, L. B. (lat 44) jest osobą samotną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2008r. Na stałe zameldowana jest w W. Obecnie przebywa w Ośrodku Readaptacyjnym - Hostel w Ś., za który ponosi odpłatność w wysokości 220 zł miesięcznie. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie, przyznanego do dnia 30 czerwca 2008r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) - przy wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, przemoc w rodzinie, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudność w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudność w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizm lub narkomania, zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa, klęska żywiołowa lub ekologiczna) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy - w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych napraw i remontów w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). W rozpatrywanej sprawie dochód strony jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe i występuje niepełnosprawność, dlatego decyzją z dnia [...] przyznany jej został zasiłek celowy na żywność w wysokości 120 zł oraz zasiłek celowy na zakup wkładek ortopedycznych. Odmówiono zaś przyznania zasiłku celowego na opłacenie pobytu w Hostelu, gdyż wysokość zasiłku stałego pozwala na pokrycie tych kosztów, wynoszących 220 zł miesięcznie. Celem pomocy społecznej jest zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, które tej pomocy potrzebują, a jej forma i rozmiar winny być dostosowane do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc winny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Zatem celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb i spełnianie żądań i oczekiwań, a zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, a nie obowiązkowym. Ośrodek Pomocy Społecznej rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest mieć na względzie z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy oraz cel, na który świadczenie ma być przeznaczone, z drugiej zaś strony - możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej oraz ilość osób potrzebujących tej pomocy i tak gospodarować środkami finansowymi, by wystarczyło ich na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb dla osób najbardziej potrzebujących. L. B. korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie. Odrębną decyzją przyznany jej został zasiłek celowy na żywność oraz zakup wkładek ortopedycznych w łącznej wysokości 180 zł. Ze względu na miejsce stałego zamieszkania strony, zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, Gmina W. obowiązana jest do zwrotu wydatków Gminie Ś., która przyznaje świadczenia w miejscu pobytu strony. Jak wykazał Ośrodek Pomocy Społecznej dzielnicy P. P. miasta [...] W., miesięcznie rozpatruje około 800 wniosków o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, zaś środki finansowe, którymi dysponuje na tę formę pomocy wynoszą 215 000 zł miesięcznie. Kwota ta wystarcza tylko na częściowe zaspokojenie najniezbędniejszych potrzeb życiowych osób i ich rodzin. Nie można zatem zaspokoić wszystkich zgłoszonych przez stronę potrzeb. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. B. podała, że opłata jej pobytu w Ośrodku Readaptacyjnym nie pokrywa kosztów wyżywienia ani innych kosztów utrzymania. Dodała, iż oprócz dachu nad głową potrzebuje finansów na godne życie i proces zdrowienia, aby wreszcie móc stanąć na nogi i zapracować na własne utrzymanie. Stwierdziła również, że ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania gminą właściwą do zwrotu wydatków gminie Ś. jest W. W., a nie W. P. P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. skarżąca podała do protokołu, że zasiłek celowy przyznany jej decyzją z dnia [...] przez Ośrodek Pomocy Społecznej dzielnicy P. P. w W. był przeznaczony na opłacenie pobytu w Ośrodku Readaptacyjnym Hostel w miesiącach kwiecień – maj (w kwocie 440 zł). Wnioskiem z dnia 28 maja 2007r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Hostelu za miesiąc czerwiec. Podała też, że w Ośrodku tym przebywała do pierwszych dni lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według tego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba, itd. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że L. B. spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej. W związku z powyższym, skarżąca z tej pomocy korzystała. I tak, np. decyzją z dnia [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. P. W. przyznał jej zasiłek celowy bezzwrotny na opłacenie pobytu w Ośrodku Readaptacyjnym – Hostel w Ś. w wysokości 440 zł, decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Usług Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. przystąpił od dnia 1 czerwca 2007r. do dnia 30 czerwca 2008r. do opłacenia na rzecz skarżącej składki na ubezpieczenie zdrowotne – od kwoty wypłaconych świadczeń. Decyzją z tego samego dnia tenże Kierownik przyznał skarżącej prawo do zasiłku stałego w kwocie 444 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 czerwca 2007r. do dnia 30 czerwca 2008r. Nadto, decyzją tego organu pomocy społecznej z dnia [...] L. B. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności oraz wkładek ortopedycznych w łącznej kwocie 180 zł. W niniejszym postępowaniu skarżąca, wnioskiem z dnia 28 maja 2007r., zwróciła się o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Ośrodku Readaptacyjnym – Hostel w Ś. Miesięczny koszt pobytu w tym Ośrodku wynosi 220 zł. Wobec faktu uzyskania przez skarżącą prawa do zasiłku stałego w kwocie 444 zł miesięcznie, organy orzekające w sprawie uznały, że może ona samodzielnie opłacać koszty swego pobytu w Ośrodku. Przy czym, wyraźnie wskazano skarżącej, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb oraz spełnianie żądań i oczekiwań, a zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, nie obligatoryjnym, nie poddając jednocześnie w wątpliwość jej złej kondycji zdrowotnej oraz finansowej, gdyż ta jest bezsporna. Otóż, decyzja oparta na przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Co do zasady, organy rozpoznające niniejszą sprawę, powyższym zadaniom sprostały. Przy czym, Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się informacja udzielona w dniu 27 lipca 2007r. przez Kierownika Hostelu A. K. o tym, iż skarżąca przebywała w tamtejszym Ośrodku od dnia 5 kwietnia do dnia 5 lipca 2007r. W tym czasie zobowiązana była do opłacania swego pobytu w Hostelu w wysokości 220 zł miesięcznie. Kwoty te opłacała za nią znajoma z W. Obecnie skarżąca nie ma żadnych zaległości w uiszczaniu opłat. Poza tym, jak oświadczyła skarżąca na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r., wnioskiem z maja 2007r. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Hostelu w miesiącu czerwcu 2007r. więc, choćby i z tej przyczyny zasiłek ten nie mógł jej zostać przyznany. Nadto dodać należy, że w myśl art. 101 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Z kolei, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (ust. 7). Skarżąca w dniu 25 maja 2007r. dokonała zameldowania na pobyt stały obrębie dzielnicy W. w [...] W. Przed tym dniem zameldowana była w W. w obrębie dzielnicy P. P. Jednakże, w niniejszej sprawie, fakt ten ma znaczenie jedynie przy rozważaniach związanych ze zwrotem wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu, nie zaś przy ocenie jej okoliczności. Do zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy zobowiązane były organy, których legalność decyzji Sąd badał w obecnym postępowaniu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obydwu instancji nie zawierają wad powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, i że są one zasadne. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).