IV SA/Wr 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie posiłku oddala skargę. 1. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej zwane organem II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej ustawą), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. D. (zwanego dalej skarżącym) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. (dalej zwany organem I instancji) z dnia [...], nr [...], orzekającą o przyznaniu pomocy w formie posiłku od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r. W uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że skarżący wystąpił w dniu 3 grudnia 2013 r. o przyznanie pomocy w formie posiłku. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc. W następstwie złożonego odwołania organ II instancji, decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc. Od decyzji tej skarżący odwołał się wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wr 662/14) oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na powyższą decyzję. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, organ I instancji decyzją z dnia z dnia [...], nr [...], przyznał skarżącemu pomoc w formie posiłku od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r. Zaskarżoną w obecnym postępowaniu decyzją z dnia [...] organ II instancji po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że skarżący (ur. w [...]) samodzielnie prowadzi swoje gospodarstwo domowe, zamieszkując w domu jednorodzinnym położonym w W. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie pracuje także dorywczo. Nie uzyskuje również żadnych dochodów, utrzymując się wyłącznie ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Po przedstawieniu obowiązującego stanu prawnego, organ II instancji wskazał, że z uwagi na uzyskiwany przez skarżącego zasiłek okresowy oraz postawanie bez pracy skarżący kwalifikuje się do przyznania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i taka pomoc została mu przyznana. Podkreślił przy tym, że posiłek przyznawany jest na określony czas i okres ten ustala organ pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. To bowiem, że skarżący spełnia kryteria ustawowe nie oznacza automatycznego przyznania świadczenie w wysokości i w terminie zgodnym z jego oczekiwaniami. Okres na jaki przyznano zasiłek, tj. od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r. wynikał z możliwości organu pomocy. Organ II instancji wyjaśnił, że skarżący faktycznie korzystał z posiłków za podany wyżej okres, niezależnie od wnoszonych odwołań od wydawanych w tym postępowaniu decyzji. To zaś, że sprawa nie została zakończona w terminie miesięcznym od złożonego wniosku wynikało z konieczności uzyskania wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony w dniu 7 stycznia 2014 r. z "przyczyn zależnych od strony". Podkreślono także, że uchylenie decyzji w trybie odwoławczym i prowadzenie ponownego postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, nie oznaczało przewlekłości postępowania. Organ II instancji podkreślił, że okolicznością istotną dla sprawy było to, że skarżący korzystał z posiłków w okresie od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r., wobec czego zarzut dotyczący trwałej niewykonalności decyzji nie był uzasadniony. Wyjaśnił także, że skarżący objęty jest od wielu lat pomocą w sposób ciągły i otrzymuje zasiłek okresowy w kwocie 271 zł., zasiłek celowy na leki, na opał, na zakup żywności bądź w formie posiłku. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego poinstruowania MOPS o formalnych zasadach biurowych obowiązujących przy wypełnianiu kwestionariusza wywiadu przez pracownika socjalnego organ II instancji wyjaśnił, że wywiad sporządzony został przez pracownika socjalnego na wzorze kwestionariusza wywiadu stosownie do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 2012, poz.712). Kwestionariusz wywiadu został podpisany przez skarżącego i nie zawiera żadnych uwag. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ II instancji, odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu, stwierdził, że "Nie może być także uwzględnione żądanie sygnalizacji w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001r. nr 79, poz.856 ze zm.)". 2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. rażące naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 pkt 9 i art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.): - przez sprzeczny z prawem skład kolegium odwoławczego oraz przekroczenie uprawnień przez skład orzekający i niedopełnienie obowiązków przez prezesa Kolegium, - zmianę tożsamości rozpoznawanej sprawy, 2. naruszenie art. 104 k.p.a. oraz 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy przez brak rozstrzygnięcia żądania z dnia 3 grudnia 2013 r. o udzielenie pomocy społecznej w formie posiłku w okresie od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 19 stycznia 2014 r., 3. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.: - przez niezałatwienie w terminie żądania z dnia 3 grudnia 2013 r. przez organ I instancji, - przez niezałatwienie w terminie odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że organy prowadzące postępowanie nie rozstrzygnęły, mimo złożonego wniosku, o udzieleniu pomocy w formie posiłku w okresie od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 19 stycznia 2014 r. Według skarżącego o tym, że skład Kolegium był niewłaściwy przesądza treść art. 11 pkt 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, który nakłada na prezesa Kolegium obowiązek zasiadania w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Ponadto właściwy do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest prezes Kolegium a nie skład orzekający. Ponadto skarżący zarzucił, że organ II instancji zmieniając podstawę prawną decyzji zmienił rodzaj i tożsamość sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wskazując, że skład orzekający w sprawie został wyznaczony zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zaś podana w decyzji podstawa prawna nie oznaczała "zmiany tożsamości rozpoznawanej sprawy". Nie zachodziła także potrzeba orzekania o udzieleniu pomocy społecznej w formie posiłku w okresie od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 19 stycznia 2014 r. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż wbrew jej wywodom zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c tej ustawy. W szczególności, jako chybiony ocenić trzeba podniesiony w pkt. 1 skargi zarzut nieważności decyzji z uwagi na to, że skład organu II instancji był sprzeczny z prawem i że przekroczył swoje uprawnienia oraz że doszło do niedopełnienia obowiązków przez prezesa Kolegium a także, że organ II instancji "zmienił tożsamość rozpoznawanej sprawy". Analiza akt sprawy, w tym znajdującego się w tychże aktach sprawy zarządzenia Prezesa Kolegium z dnia 14 października 2014 r. o wyznaczeniu składu orzekającego oraz protokołu posiedzenia z dnia 15 października 2014 r., nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie był zgodny z przepisami. O składzie samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzyga przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym "Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium". Powołany w skardze art. 11 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych dotyczy natomiast czynności pozaorzeczniczych, które wykonuje prezes kolegium, jako organ kierujący jego pracami. Wynikające z pkt 9 tego przepisu uprawnienia polegające na "czuwaniu nad jednolitością orzecznictwa oraz sprawnością pracy kolegium" nie dotyczy w żadnym stopniu wykonywanych przez tego prezesa czynności orzeczniczych, jako członka składu orzekającego. Skarżący całkowicie błędnie przyjmuje, że z tego przepisu wynika "obowiązek zasiadania w składzie orzekającym Kolegium przy orzekaniu w powyższej sprawie". Chybione są także zarzuty nieważności decyzji opierające się na przekroczeniu uprawnień przez skład orzekający Kolegium oraz o "zmianie tożsamości sprawy". Niewątpliwie w świetle art. 20 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych postanowienie sygnalizacyjne wydaje prezes kolegium, jeżeli w jego ocenie wystąpiły istotne uchybienia w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskował w odwołaniu z dnia 22 sierpnia 2014 r. o "wydanie postanowienia sygnalizacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze", w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pełni zasadnie zauważyło, że "Nie może być także uwzględnione żądanie sygnalizacji w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001r. nr 79, poz.856 ze zm.)". Zarzut przekroczenia uprawnień przez Kolegium jest w związku z tym całkowicie bezzasadny. Co się zaś tyczy zarzutu ""zmiany tożsamości sprawy" wyprowadzonego ze zmiany podanej w decyzji podstawy prawnej, trzeba odnotować, że podstawą materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powołanie przez organ II instancji tego przepisu, jako podstawy prawnej wydanej decyzji nie mogło w żadnym stopniu stanowić o "zmianie tożsamości sprawy", jak błędnie zakładał skarżący. Trzeba w tym miejscu odnotować, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 i 4 ustawy, osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, przy czym pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Ten przepis wskazał, jako podstawę rozstrzygnięcia, organ I instancji i na ten przepis powołał się także organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia zauważyć ponadto należy, że w celu wsparcia gmin w wypełnianiu zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym od 2006 r. realizowany jest wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a następnie postanowień zawartych w punkcie V.1 uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020, środki przekazywane gminom mogą zostać przeznaczone na zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przyznanie pomocy ze środków programu może dotyczyć osób, które spełniają warunki do otrzymania pomocy, określone w ustawie o pomocy społecznej, gdy ich kryterium dochodowe nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 przywołanej ustawy. Powyższe regulacje, wynikające w głównej mierze z istoty zasiłku celowego przyznawanego w ramach programu pomocowego w zakresie dożywiania, wskazują na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie – po dokonaniu oceny sytuacji wnioskodawcy – może więc, ale nie musi przyznać wnioskowaną pomoc. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także własnych możliwości finansowych służących do zaspokojenia potrzeb wszystkim osób znajdujących się pod opieką danej jednostki pomocy społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13). W rozpoznawanej sprawie tożsamość sprawy rozpoznanej przez organ II instancji wyznaczała decyzja wydana przez organ I instancji z dnia [...] przyznająca skarżącemu pomoc w formie posiłku od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. polegająca na wydawaniu jednego dania gorącego przez 5 dni w tygodniu we wskazanym w decyzji punkcie. I o tym też orzekł organ II instancji, utrzymując w mocy powyższą decyzję. Do uwzględnienia skargi nie mógł prowadzić podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. polegający na "braku rozstrzygnięcia żądania z dnia 3 grudnia 2013 r. o udzielenie pomocy społecznej w formie posiłku w okresie od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 19 stycznia 2014 r.". Postępowanie dotyczące przyznania pomocy w formie posiłku zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym skarżący nie określił daty początkowej przyznania świadczenia. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wnikało, że w dniu 6 grudnia 2013 r. nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Dopiero w dniu 3 stycznia 2014 r. skarżący "wyznaczył" termin wywiadu na 7 stycznia 2014 r. Odnotować trzeba, że w pierwotnie wydanej decyzji z dnia [...] organ I instancji orzekł o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie posiłku od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. Okolicznością przemawiającą za oznaczeniem daty początkowej na dzień 20 stycznia 2014 r. był charakter udzielanego wsparcia. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że świadczenia niepieniężne mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Skoro więc decyzja ustalająca prawo do korzystania z posiłków została wydana w dniu [...], to za uzasadnione i mieszczące się w ramach uznania administracyjnego należałoby uznać stanowisko, że realizacja tego świadczenia musiała nastąpić później, chociażby biorąc pod uwagę względy, które wskazywał organ I instancji, w tym możliwości tego organu, wywołane również znaczna liczbą żądań składanych przez skarżącego. Charakteru świadczenia niepieniężnego nie można przy tym zrównywać z pojęciem niewykonalności wydanej decyzji, szczególnie na gruncie niniejszej sprawy. Kolejne etapy sprawy stanowiły kontynuację tego samego postępowania i zmierzały do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Okolicznością istotną jest również zrealizowanie przez stronę skarżącą przyznanego jej świadczenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący zwłoki organów rozpoznających wniosek skarżącego. Pozostawiając na uboczu to, że do wydania decyzji po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego, okoliczność ta sama przez się nie daje bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Upływ terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie pozbawia bowiem organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby organ II instancji przekroczył granice uznania administracyjnego oraz dopuścił się jakichkolwiek naruszeń zarówno prawa materialnego jak i postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezprzedmiotowe było tym samym wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 powołanej wyżej ustawy. Postanowienie sygnalizacyjne ma odrębną formę procesową i może być wydane " W razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy.