IV SA/Wr 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania A. J., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] orzekającej o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie wymeldowania A. J. z miejsca pobytu stałego w [...] ul. [...] we W. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że postępowanie w sprawie wymeldowania A. J. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W., w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. z2006r. Dz. U. Nr 139, poz. 993 z póź. zm.), wszczęte zostało w dniu 11 lutego 2009r. przez Prezydenta W. na wniosek J. K. – J.. W uzasadnieniu wniosku podała, iż zainteresowany nie zamieszkiwał rzeczonego lokalu od 2005r. W dniu 26 marca 2009r. zainteresowany odebrał osobiście dwukrotnie awizowane pismo, zawiadamiające o wszczęciu postępowania o wymeldowanie. W tym samym dniu strona złożyła w Urzędzie Miasta zeznania do protokołu, w których nie podała innego adresu do korespondencji, niż dotychczasowe miejsce stałego pobytu, stwierdziła nadto, iż właśnie w tym miejscu odbiera korespondencję. Pismo powiadamiające stronę o zakończeniu prowadzonego postępowania, wysłane na wskazany adres nie zostało podjęte, pomimo dwukrotnego awizowania. Następnie przedmiotowa decyzja, po kolejnym dwukrotnym awizowaniu, nadal nie została przez skarżącego odebrana. Warte podkreślenia jest, że zainteresowany był świadomy prowadzonego jego sprawie postępowania. Po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...], orzekł o wymeldowaniu A. J. z miejsca stałego pobytu. Wskazane pismo strona odebrała osobiście w Urzędzie Miasta w dniu 14 sierpnia 2009r. Następnie, w dniu 25 sierpnia 2009r., A. J. złożył odwołanie od powyższej decyzji, prosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu podał, iż wszelka korespondencja kierowana do niego niszczona była przez wnioskodawczynię, przez co o stosownym rozstrzygnięciu dowiedział się dopiero w dniu 14 sierpnia 2009r. Rozpatrując sprawę, Wojewoda D., nie uznał tłumaczeń strony, wskazując, iż mimo świadomości toczącego się postępowania o wymeldowanie, zainteresowany zgłosił się do Urzędu Miasta dopiero po upływie 5 miesięcy od dnia złożenia ostatnich zeznań, tj. od dnia 26 marca 2009r. Twierdzi, iż zaniepokoił się brakiem korespondencji z Urzędu. Wobec tych oświadczeń dziwi fakt, że stosownych działań dokonaj po upływie tak długiego czasu. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] września 2009r., nr [...] Wojewoda D. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. W dniu 6 października 2009r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo A. J., w którym poprosił o wydanie ksera zeznań świadków powołanych w sprawie, celem skompletowania akt i przekazania ich pełnomocnikowi. W tym samym dniu zainteresowany złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wymeldowania. Następnie, w dniu 14 października 2009r., złożył oświadczenie do protokołu. Podniósł, że nadal przebywa w miejscu stałego zameldowania. Do połowy sierpnia 2009r. mieszkał we wskazanym lokalu, lecz gdy powrócił z urlopu wnioskodawczyni oznajmiła mu, że ma opuścić mieszkanie. Dodał, że gdy odmówił, strona wezwała Policję, która nakazała zainteresowanemu opuścić nieruchomość. W dniu interwencji była żona spakowała jego rzeczy i zadzwoniła do matki, by je odebrała. Nadmienił, że w miejscu zameldowania ma zarejestrowaną działalność gospodarczą. Jako adres do korespondencji podał miejsce zamieszkania rodziców, tj. ul. [...]. Oświadczeniem złożonym w tym dniu do protokołu, ustanowił pełnomocnika w osobie ojca, H. J. W dniu 6 października 2009r. również do Wojewody D. wpłynęło pismo A. J. Z uwagi na jego niejednoznaczność, organ II instancji pismem z dnia 7 października 2009r. wezwał Stronę do sprecyzowania żądania. W odpowiedzi zainteresowany, pismem z dnia 12 października 2009r., wniósł o wznowienie postępowania o wymeldowanie w oparciu o art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2009r. Wojewoda D. przekazał, według właściwości, Prezydentowi W. powyższy wniosek A. J. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania A. J. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. W dniu 27 listopada 2009r. do Urzędu Miasta wpłynęło odwołanie zainteresowanego od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podał, iż nie opuścił rzeczonego lokalu. Nadto podniósł powtórnie, iż stosownej decyzji o wymeldowaniu nie odebrał, ponieważ J. K. – J. niszczyła pozostawione awiza. Twierdzi ponadto, że powołani w postępowaniu świadkowie zeznawali nieprawdę. W tym miejscu warto przypomnieć, iż zeznając do protokołu osoba zostaje pouczona o wynikającej z art. 233 Kodeksu Karnego, odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W związku z tym, przyjmując wskazane oświadczenia, Urząd nie miał podstaw do nie zawierzenia w ich wiarygodność. W oparciu o przedstawiony stan faktyczny i prawny organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę zważył, co następuje: W sprawie o wymeldowanie obowiązkiem organów jest nie budzące wątpliwości ustalenie, istnienia bądź nieistnienia przesłanek do wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wynika on z zasady dążenia do prawdy obiektywnej zapisanej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego nakazującym organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 cytowanej wyżej ustawy, który z kolei obliguje organ do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W niniejszym postępowaniu udowodniono ponad wszelką wątpliwość, iż A. J. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji, w dniu 20 maja 2009r. wydał decyzję orzekającą o wymeldowaniu wyżej wymienionego ze spornego lokalu. Od wskazanego rozstrzygnięcia zainteresowany wniósł, po terminie, odwołanie. Twierdził, że nie otrzymywał żadnych pism z Urzędu, ponieważ wnioskodawczyni niszczyła pozostawione awiza. W ocenie organu odwoławczego wskazana przez odwołującego argumentacja nie została poparta żadnymi, realnymi dowodami. Zainteresowany utrzymuje, że spełnił przesłanki przewrócenia terminu do wniesienia odwołania. Art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło nie z jego winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W konsekwencji brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Mając więc na względzie powyższe, warto wskazać, iż zainteresowany zgłosił się do Urzędu Miasta dopiero po 5 miesiącach od złożenia zeznań w dniu 26 marca 2009r. Skoro wiedział o toczącym się postępowaniu i jak twierdzi nie otrzymywał żadnych pism, dziwi fakt, że dopiero po tak długim okresie czasu zdecydował się przyjść do Urzędu. W art. 148 § 1 uregulowane zostały dwie kwestie, mianowicie tryb wnoszenia podania w sprawie wznowienia postępowania oraz termin do jego wniesienia. Strona, ze skutkiem prawnym, może złożyć stosowne podanie w terminie miesiąca od dnia, w których dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do jego wznowienia, a w razie gdy żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W dniu 6 października 2009r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek A. J.. Skoro zainteresowany decyzję o wymeldowaniu odebrał w dniu 14 sierpnia 2009r., tak więc ostatnim dniem do wniesienia stosownego podania był dzień 14 września 2009r. Organ administracji obowiązany jest badać zachowanie terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, co jest z kolei podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego A. J., powołując się na art. 145 k.p.a. wniósł o stwierdzenie jej nieważności (z powodu ujętego w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) lub alternatywnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009r. (orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego). W motywach podjął polemikę z treścią decyzji o wymeldowaniu z dnia 20 maja 2009r., zarzucając jej liczne uchybienia procesowe. Ustosunkowując się do treści decyzji zaskarżonej zarzucił, że wnosił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., a organ odniósł się tylko do pkt 4, pomijając pozostałe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. W związku z powyższym należy skarżącemu wyjaśnić, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które kończy się załatwieniem sprawy poprzez wydanie orzeczenia przewidzianego w art. 149 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania lub decyzja o odmowie wznowienia postępowania). Rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania nie daje podstawy do wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozważając zarzuty skargi należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego -zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. i 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 675, 676). Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że podstawą wydania decyzji pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie wymeldowania skarżącego z lokalu były zarówno przyczyny formalne (organ uznał, że naruszono termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak i merytoryczna ocena przyczyn wznowienia postępowania. W tej drugiej kwestii organ stwierdził, że wskazane w podaniu wnioskodawcy przyczyny wznowienia w postaci wydania decyzji w oparciu o fałszywe dowody oraz nieuczestniczenie bez własnej winy w prowadzonym postępowaniu są nieuzasadnione, gdyż skarżący uczestniczył czynnie w postępowaniu, a fałszerstwo dowodów nie było przedmiotem postępowania przed prokuraturą. Wskazane stanowisko zostało zaaprobowane przez organ drugiej instancji, który decyzją z dnia 29 grudnia 2009r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe wskazuje, że organy bezzasadnie wykroczyły poza ustalone ramy badania formalnych podstaw wznowienia, prowadząc postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem, z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że ustalenie, czy istnieją merytoryczne przyczyny /podstawy/ wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Podkreśla to zresztą jednoznacznie NSA w swoim orzecznictwie: "Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia" (wyrok z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Oparcie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, że ponownie rozstrzygając sprawę organ drugiej instancji w zasadzie nie analizował podstaw zakwestionowanego rozstrzygnięcia lecz skupił się na roztrząsaniu istnienia merytorycznych przyczyn wznowienia, nadając im decydujące znaczenie w zakresie sposobu rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Skarżący w podaniu jako podstawy wznowienia postępowania wskazał trzy sytuacje: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, 2) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 3) wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (por. pismo skarżącego z dnia 6 października 2009r. skierowane do organu pierwszej instancji i pismo z dnia 12 października 2009r. skierowane do Wojewody D. i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – przekazane organowi pierwszej instancji). Zasadą wynikającą z art. 148 § 1 k.p.a. jest, że strona wnosi podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tego k.p.a. przewiduje dwa wyjątki: 1) w sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, 2) zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj uprawdopodobnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Skarżący musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna więc zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia. Gdyby zatem podanie nie zawierało żadnych wskazówek w tym zakresie, musi być uznane za wadliwe, podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck 2006, s. 644). Podanie o wznowienie postępowania złożone przez skarżącego w ogóle nie zawierało informacji, kiedy skarżący dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Organ na podstawie akt sprawy przeprowadził postępowanie w tym zakresie tylko na okoliczność zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie z uwagi na zarzut nie uczestniczenia bez własnej winy w postępowaniu o wymeldowanie. Organ uznając, że termin do wniesienia podania w związku z przesłanką wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został zachowany, był zobowiązany wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego dotyczącego dochowania terminu wniesienia podania w zakresie pozostałych przesłanek wznowieniowych, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania w tej części. Powyższe oznacza konieczność analizy przesłanek formalnych (temporalnych) wznowienia postępowania również i w tym zakresie. Wskazane uchybienie równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. należy uznać za mogące w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" 152 i 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien dokonać kontroli podania o wznowienie postępowania w zakresie dotyczącym zachowania przez skarżącego formalnych przesłanek wznowieniowych (w szczególności dotyczących daty powzięcia wiadomości o podanych przyczynach wznowienia postępowania). Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powinno zależeć od wyniku ustaleń dokonanych przez organ w tym zakresie.