IV SA/Wr 600/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej w skrócie: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] nr [...] (dalej: organ pierwszej instancji) przyznającą J. Z. (dalej: strona, skarżący) zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowy zakup leków w miesiącu maju 2014 r. w kwocie 60 zł. Z akt sprawy wynika, że strona pismem z dnia 14 maja 2014 r. zwróciła się z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zasiłku celowego, powołaną powyżej decyzją z dnia [...], organ pierwszej instancji przyznał stronie pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowy zakup leków w miesiącu maju 2014 r. w kwocie 60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący wykupił częściowo z własnych środków recepty wycenione na kwotę 196,06 zł, co - zdaniem organu - oznacza, że był on w stanie we własnym zakresie "pokryć tę potrzebę". Organ podkreślił, że zasiłek celowy jest instrumentem, który nie może ze swojej istoty służyć zwrotowi wydatków uprzednio poniesionych przez stronę. Zaznaczył, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, a jej rozmiar i rodzaj świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe, oraz fakt spełnienia przez skarżącego przesłanek dochodowych do pomocy w formie zasiłku celowego, jak również okoliczność niepełnosprawności i długotrwałej choroby skarżącego, uzasadnia zdaniem organu przyznanie mu zasiłku w kwocie 60 zł. W odwołaniu od decyzji skarżący - odnosząc się do okoliczności wykupu przedmiotowych recept - podkreślił, że wykupił je "na kreskę". Zaznaczył, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, pokrywając wszelkie niezbędne wydatki ze środków własnych, tj. z kwoty 529 zł. Skarżący podkreślił, że w roku 1983 r. uległ wypadkowi w pracy, którego efektem jest pogarszający się stan jego zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...], organ drugiej instancji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej: u.p.s.). Powołując treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., organ wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ drugiej instancji podkreślił, że zasiłek celowy, przyznawany na podstawie art. 39 u.p.s., jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że nie istnieje obowiązek zaspokojenia określonej potrzeby w formie zasiłku celowego, w określonej kwocie lub na określony cel, a osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie uwzględniony. Zdaniem organu odwoławczego, rozpoznając wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego uznając, że skarżący może zaspokoić wskazane we wniosku potrzeby (zakup leków) z własnych dochodów. Organ dodał, że skarżący regularnie wspierany jest pomocą na zakup lekarstw. Wskazał również, że pomoc społeczna ma charakter pomocniczy w stosunku do własnych możliwości/zasobów wnioskującego, dlatego też osoby wnioskujące o pomoc nie mogą oczekiwać, że zostanie im udzielona pomoc finansowa w takiej wysokości, w jakiej wnioskują. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skarżący może pokryć resztę - ponad kwotę 60 zł - wydatków na zakup leków ze środków własnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący ponownie wskazał, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jedynym źródłem jego dochodów jest zasiłek w wysokości 529 zł, który nie wystarcza mu na pokrycie niezbędnych wydatków (wyżywienie, lekarstwa, dojazd do lekarzy). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przepis art. 145 p.p.s.a. ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie norma zawarta w 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o u.p.s. ma charakter uznaniowy. W takim przypadku, organ ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W decyzji kończącej postępowanie w sprawie, organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący uzasadnić dokonany wybór, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania, czy wszystkie wyżej wymienione wymogi zostały zachowane. Jednocześnie organy administracji rozstrzygające indywidualną sprawę, zobowiązane są również do przestrzegania zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 decyzja powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a., który koresponduje z zasadą obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżone decyzje nie zawierają bowiem uzasadnienia sporządzonego zgodnie z zasadami wynikającymi z powyższych przepisów, gdyż brak w nich wyczerpujących odniesień do materiału dowodowego i okoliczności powoływanych przez skarżącego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przyznając skarżącemu w ramach zasiłku celowego - z przeznaczeniem na częściowy zakup leków w miesiącu maju 2014 r. - kwotę 60 zł, organy nie wyjaśniły z czego wynika ww. wysokość zasiłku, tj. nie przedstawiły żadnych okoliczności, przemawiających za tym, że kwota 60 zł jest w stanie zaspokoić potrzeby skarżącego w zakresie objętym wnioskiem. Ponadto z treści decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji nie wynika, w jaki sposób skarżący, którego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 529 zł, miałby pokryć resztę - ponad kwotę 60 zł - wydatków na zakup leków (udokumentowanych przedłożonymi receptami) ze środków własnych. W ocenie Sądu, ustalając wysokość świadczenia, organy nie zbadały całościowo sytuacji finansowej i życiowej wnioskodawcy. W treści uzasadnienia brak jest bowiem analizy dotyczącej ewentualnego podziału środków pieniężnych (w skali miesiąca), z których skarżący mógłby pokrywać niezbędne wydatki na leki w kontekście złego stanu zdrowia skarżącego (fakt ciągłego, nieprzerwanego przyjmowania leków, z brakiem perspektyw na poprawę). Dodatkowo wskazać trzeba, że organy obu instancji uznały, iż sam fakt częściowego wykupienia przez skarżącego leków ze środków własnych oznacza, że był on w stanie we własnym zakresie "pokryć tę potrzebę". Organy nie wyjaśniły jednak w trakcie postępowania administracyjnego źródeł finansowania przedmiotowych leków, tj. czy środki pieniężne pochodziły ze środków własnych skarżącego, czy też skarżący zmuszony był tę kwotę pożyczyć, a jeśli tak to od kogo. Kwestia ta jest tym bardziej istotna z uwagi na zachodzącą na etapie postępowania odwoławczego rozbieżność w zgromadzonym materialne dowodowym. Z notatki służbowej sporządzonej w związku z przeprowadzoną w dniu 19 maja 2014 r. rozmową telefoniczną z kierownikiem apteki (w której strona realizowała przedmiotowe recepty) wynika bowiem, że skarżący wykupił leki za gotówkę, natomiast z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że skarżący wykupił leki "na kreskę". Powyższe oznacza, że organy nie rozpatrzyły i nie oceniły w sposób wszechstronny sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a wydane przez nie decyzje naruszają przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowych, do których należą decyzje wydawane na podstawie art. 39 u.p.s., ich uzasadnienie ma szczególne znaczenie. O ile bowiem - działając w granicach uznania administracyjnego - organ ma swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak winien dokładnie uzasadnić motywy podjętej decyzji. W przypadku decyzji uznaniowych organ zobowiązany jest więc uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całości. W odniesieniu do przyznawania pomocy społecznej, oznacza to rozważenie wszystkich potrzeb bytowych strony zgłoszonych we wniosku i w tym kontekście podjęcie rozstrzygnięcia będącego wyrazem dostosowania formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych warunków strony. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, świadczy o dowolności przy rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej odmowny charakter (pkt II wyroku).