IV SA/Wr 600/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na pismo Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. K. M. (zwana dalej stroną, skarżącą lub spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisane w sentencji pismo Prezydenta W. z dnia 21 lipca 2017 r., w którym – odpowiadając na złożony przez stronę wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy u. P. we W. – organ stwierdził brak możliwości oddania w najem powyższego lokalu z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie jego wydania. Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie powyższe pismo stanowi akt administracyjny rozstrzygający jej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej w przedmiocie uprawnienia do otrzymania lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy i jako taki podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Skarżonemu aktowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa miejscowego w postaci § 17 pkt 3 i § 4 ust. 1 w zw. z § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej W. nr XXXVII/2420/05 z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. w zw. z treścią art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm., zwanej dalej u.o.p.l.), wyrażające się w odmowie rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku pomimo spełniania wszystkich kryteriów, o których mowa w powołanej uchwale, uprawniających ją do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z Gminą W. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy wniosek złożyła jako osoba uprawniona (wraz z córką) w związku ze śmiercią byłego najemcy lokalu mieszkalnego położonego przy ul. P. we W. Od tej pory skarżąca zamieszkuje w powyższym lokalu bez tytułu prawnego, spłaciła jednak wymagane zaległości czynszowe, w tym także należności przedawnione. Strona podkreśliła, że spełnia wszelkie kryteria wynikające z uchwały, co prowadzić powinno do zawarcia z nią umowy najmu lokalu w pierwszej kolejności, gdyż jest członkiem wspólnoty samorządowej W., nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu, a w obecnym zamieszkuje od ponad 5 lat. Spełnia ponadto kryteria dochodowe i nie zalega z opłatami czynszowymi. Dlatego też – w ocenie skarżącej – odmowa zawarcia umowy najmu zajmowanego przez nią lokalu na tej podstawie, że prowadzone jest postępowanie sądowe o opróżnienie lokalu, stoi w rażącej sprzeczności z normami prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że pismo z dnia 21 lipca 2017 r. zawiera oświadczenie woli w sprawie załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej i nie może być zaliczone do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi ono bowiem jedynie czynność z zakresu władztwa właścicielskiego, co nie jest jednoznaczne z rozstrzygnięciem o przyznaniu bądź pozbawieniu uprawnienia wynikającego z przepisów miejscowych i nie dotyczy oceny przesłanek ubiegania się o zawarcie umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego ze skarżącą. Organ podkreślił także, że podstawą oświadczenia z dnia 21 lipca 2017 r. nie było niespełnienie przez stronę wymogów określonych przepisami prawa miejscowego, lecz trwające postępowanie sądowe o eksmisję, w zależności od wyniku którego zostaną podjęte dalsze działania dotyczące zajmowanego przez skarżącą lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W kontekście niniejszej sprawy należy zwłaszcza zauważyć, że skarga przysługuje m.in. na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3, a więc nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na postawie art. 138 § 2 k.p.a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje pismo Prezydenta W. z dnia 21 lipca 2017 r., którym – zdaniem skarżącej – odmówiono zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. P. we W. Na wstępie należy podkreślić, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych zawarte są w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak zaś wynika z ust. 3 cytowanego przepisu, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Na podstawie wskazanych regulacji ustawowych, Rada Miejska W. w dniu 21 kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/2420/05 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. Swoje uprawnienie do otrzymania w najem przedmiotowego lokalu strona skarżąca upatruje w § 17 pkt 3 zd. 1 wskazanej uchwały, stosownie do którego gmina może, pod warunkiem nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz brakiem zaległości w opłatach za lokal, zawierać umowy najmu na czas nieoznaczony z osobami zameldowanymi i zamieszkującymi w lokalu bez tytułu prawnego co najmniej 5 lat spełniającymi kryterium dochodowe. W kontekście tak zakreślonych ram prawnych niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, żądanie skarżącej skierowane do organu w dniu 23 maja 2017 r. – zdaniem Sądu – nie stanowiło wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 17 pkt 3 uchwały. Strona wprost bowiem wskazała, że domaga się uregulowania sytuacji prawnej lokalu mieszkalnego po zgonie dotychczasowego najemcy. Odpowiedź organu udzielona stronie skarżącej dotyczyła zatem wyłącznie tego żądania, nie zaś wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego dotychczas zajmowanego bez tytułu prawnego. Po drugie, powołany przez stronę przepis § 17 uchwały obejmuje – jak dowodzi tego sam tytuł rozdziału 10 – inne przypadki zawarcia umowy najmu. Jest to więc regulacja szczególna względem § 4 uchwały, określającego przesłanki do ubiegania się o oddanie w najem lokalu komunalnego. Elementem różnicującym te dwie podstawy otrzymania lokalu komunalnego są nie tylko warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca, ale także zakres związania organu złożonym wnioskiem. Trzeba bowiem podkreślić, że o ile gmina zobowiązana jest do wynajęcia lokalu mieszalnego w przypadku, o którym mowa w § 4 uchwały, o tyle oddanie w najem lokalu na podstawie § 17 pkt 3 uchwały stanowi już tylko jej uprawnienie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zasady wynajmowania lokali mieszkalnych przyjęte przez Gminę W. odmiennie regulują przesłanki ubiegania się o zawarcie umowy najmu na zasadach ogólnych i w przypadku zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Jeszcze inaczej zostały zaś ukształtowane warunki uregulowania sytuacji prawnej lokalu po śmierć dotychczasowego najemcy (§ 16 uchwały). Przywołane rozróżnienie ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje wszystkich aktów i czynności podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członkom wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10). Zauważyć również należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona skarżąca nie domagała się przyznania jest – na zasadach ogólnych – jakiegokolwiek lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotem jej wniosku było bowiem oddanie w najem konkretnego lokalu, w którym zamieszkiwała już od dłuższego czasu, początkowo w oparciu o umowę najmu zawartą przez gminę z nieżyjącym już najemcą, następnie zaś bez tytułu prawnego. W związku z tym udzielonej przez organ w dniu 21 lipca 2017 r. odpowiedzi na wniosek skarżącej nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania jej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazane pismo stanowiło jedynie – na co trafnie zwrócił uwagę organ – oświadczenie woli względem złożonej przez stronę oferty najmu konkretnego lokalu mieszkalnego w oparciu o szczególne przesłanki wiążące się ze śmiercią dotychczasowego najemcy, a w konsekwencji zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego. Organ wykonawczy gminy nie realizował więc w tym zakresie zadania publicznego polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, lecz działał w sferze stosunków własnościowych. Pismo z dnia 21 lipca 2017 r. należało zatem zakwalifikować jako akt o charakterze cywilnoprawnym, odnoszący się wprost do kwestii zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu na podstawie szczególnych warunków, nie zaś jako rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu skarżącej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o ogólne przesłanki określone w § 4 uchwały. Reasumując należało stwierdzić, że zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można było go uznać także za innego rodzaju rozstrzygnięcie podlegające właściwości sądu administracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, że powołane przez stronę orzeczenia sądów administracyjnych wyrażony powyżej pogląd tylko potwierdzają, gdyż okoliczności każdej ze spraw odnosiły się do kwestii przyznania skarżącym uprawnienia do otrzymania w najem lokalu mieszkalnego, względnie wpisania ich na listę osób oczekujących, nie zaś nawiązania stosunku prawnego w odniesieniu do konkretnego mieszkania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji Sąd zobligowany był do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. Mając ponadto na uwadze treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego o obowiązku zwrócenia stronie z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, orzeczono jak w punkcie II sentencji postanowienia.