IV SA/Wr 603/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza służby celnej z Izby Celnej do Urzędu Celnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz K. N. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Celnej we W., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.; dalej ustawa o służbie celnej), po rozpoznaniu wniosku K. N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] przeniósł K. N. do Urzędu Celnego w W. z uwagi na konieczność wzmocnienia kadrowego tego Urzędu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. N. wskazała, że akt odwołania jej ze stanowiska Kierownika Referatu Grupa Mobilna w W. w Izbie Celnej we W. z dnia 29 września 2008 r., czyli na dzień przed wydaniem decyzji o przeniesieniu do Urzędu Celnego jest przejawem nierównego traktowania funkcjonariuszy celnych. Podała, że decyzja z dnia [...] jest decyzją uznaniową i wymaga wnikliwego uzasadnienia oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto nie zostało w niej określone nowe stanowisko służbowe, a przyczyna przeniesienia jest dość ogólnikowa. Po rozpoznaniu tego wniosku Dyrektor Izby Celnej wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko służbowe do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły ważne względy służbowe wynikające z rzeczywistych braków kadrowych w Urzędzie Celnym w W. i konieczność wzmocnienia kadrowego tej komórki organizacyjnej, w celu zapewnienia prawidłowego i terminowego wykonywania zadań. Podejmując zatrudnienie w służbie celnej funkcjonariusz godzi się na zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których w szczególności należy dyspozycyjność i obowiązek wykonywania swoich zadań w miejscu podyktowanym dobrem służby. Z tego względu ochrona prawna dotyczy jedynie rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa i sprowadza się, w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych, do zakresu określonego w art. 19 i art. 43 ustawy o służbie celnej. Zgodnie z art. 19 tej ustawy nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Natomiast z art. 43 tego aktu wynika, iż do funkcjonariusza celnego kobiety stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące szczególnej ochrony pracy kobiet. W sytuacji K. N. nie zachodzą powyższe okoliczności. Zaskarżona decyzja jest aktem niezależnym od podjętego zgodnie z art. 17 ust. 12, 13, 14 ustawy o służbie celnej aktu odwołania K. N. ze stanowiska Kierownika Referatu Grupa Mobilna w W. z dnia 29 września 2008r. w związku z czym odpowiedź na zarzuty dotyczące jego faktycznych podstaw nie mogą być przedmiotem niniejszej decyzji. Odnośnie zarzutu niepełnych podstaw prawnych decyzji I instancji wyjaśniono, że materialnoprawną podstawą przeniesienia służbowego, jest art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, z którego wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy ("można przenieść"). Jednakże charakter uznaniowy nie oznacza dowolności takiej decyzji, dlatego też wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Uzasadnieniem podjętej decyzji było szeroko rozumiane dobro służby, którego elementem jest bez wątpienia zapewnienie właściwego funkcjonowania i organizacji służby celnej. Jest ona elementem kompleksowych działań zmierzających do wzmocnienia kadrowego Urzędu Celnego w W., związanych m. in. z natłokiem zadań realizowanych w obszarze podatku akcyzowego. W tym świetle niezrozumiałe jest twierdzenie, że: "w niniejszej sprawie o rozstrzygnięciu nie stanowił jedynie art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej", skoro nie istnieje inna podstawa prawna dla podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśniono, iż przeniesiono K. N. na równorzędne stawisko służbowe, określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. nr 25, poz. 301 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych), tj. na stanowisko kontrolera celnego. W związku z wystąpieniem konieczności wzmocnienia kadrowego urzędu celnego oraz braku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 19 i art. 43 ustawy o służbie celnej, wydanie decyzji przenoszącej K. N. na równorzędne stanowisko służbowe, było zgodne z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. N. reprezentowana przez pełnomocnika wskazała, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny poprzez niezgodne z prawem przeniesienie jej ze służby celnej w Izbie Celnej we W. do Urzędu Celnego w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, ponieważ w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie istniały powoływane w niej "ważne względy służbowe", które miały rzekomo uzasadniać przeniesienie skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe do innego urzędu, albowiem przeniesienia służbowego skarżącej nie mogło uzasadniać wzmocnienie kadrowe Urzędu Celnego w W., gdyż w tym samym czasie na miejsce skarżącej w Izbie Celnej we W. zostali przeniesieni inni funkcjonariusze z Urzędu Celnego w W. Decyzja o przeniesieniu skarżącej została wydana dowolnie- z przekroczeniem granic uznania administracyjnego – bez wskazania kryteriów, którymi kierował się organ przenosząc skarżącą do innego urzędu. Na podstawie art. 106 kpa wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej we W. o nadesłanie pełnych akt personalnych funkcjonariuszy celnych T. K. oraz M. K. (aktualnie zatrudnionych w Izbie Celnej we Wrocławiu – Referat Grupy Mobilnej w W.) w celu przeprowadzenia dowodu z tych na akt na okoliczność przenoszenia tych funkcjonariuszy w 2008r. (wrzesień-październik) z Urzędu Celnego w W. do Izby Celnej we W., mającego wykazać, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie zachodziły ważne względy służbowe wynikające z rzeczywistych braków kadrowych (etatowych) w Urzędzie Celnym w W. Z tych względów wniosła o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa oraz zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniosła, że w 1997 r. rozpoczęła służbę jako funkcjonariusz celny- kontroler celny. Od 2005r. pełniła służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości w Izbie Celnej we W. (Pion Kontroli podległy Dyrektorowi). W lipcu 2007 r. została wyznaczona na stanowisko Kierownika Referatu Grupa Mobilna w W. Jest cenionym funkcjonariuszem o czym świadczy fakt, że 21 września 2008 r. otrzymała premię pieniężną za wkład w pełnieniu obowiązków służbowych oraz awans w stopniu na młodszego dyspozytora celnego (pismo Dyrektora Izby Celnej opatrzone tą samą datą) oraz że nie zastosowano wobec niej jakichkolwiek kar dyscyplinarnych lub ujemnych opinii służbowych. Z dniem 1 października 2008 r., na podstawie aktu odwołania z dnia 29 września 2008 r., została odwołana z funkcji kierownika referatu, jednakże nie zaskarżyła tej decyzji uznając, że w specyficznych stosunkach służbowych pracodawca ma prawo w znacznym zakresie w dowolny sposób decydować o tym, komu w danym momencie powierza podległe sobie stanowiska kierownicze. Następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, została przeniesiona z dniem 1 października 2008 r. z Izby Celnej we W. do Urzędu Celnego w W. z uwagi na konieczność wzmocnienia kadrowego tego Urzędu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]. W jej ocenie ewentualne braki kadrowe w Urzędzie Celnym w W. w czasie wydania zaskarżonej decyzji były fikcyjne. Stanowisko Kierownika Referatu Grupy Mobilnej w W. (w strukturze Wydziału Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej w Izbie Celnej we W.) objął T. K. – funkcjonariusz celny bezpośrednio przed tym przeniesiony z Urzędu Celnego w W. Ponadto w tym samym czasie z tego Urzędu do Izby Celnej został przeniesiony kolejny funkcjonariusz celny M. K., który obecnie pełni służbę w Referacie Grupy Mobilnej w W. Oznacza to, że w czasie wydania decyzji o przeniesieniu skarżącej do urzędu celnego z powodu mających zachodzić w nim braków kadrowych, co najmniej dwóch funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w tym właśnie urzędzie, zostało przeniesionych do jednostki organizacyjnej innego urzędu, w którym była zatrudniona skarżąca. Jest okolicznością znaną Dyrektorowi Izby Celnej we W., że funkcjonariusz T. K. obejmujący stanowisko kierownicze w miejsce skarżącej "zażyczył sobie", aby wraz z nim przenieść funkcjonariusza M. K., pełniącego służbę w Urzędzie Celnym W W., a nadto aby skarżącą przenieść do innego urzędu. Niechęć tych funkcjonariuszy do skarżącej jest spowodowana tym, że składała ona w przeszłości zgodne z prawdą zeznania w postępowaniu wyjaśniającym skierowanym przeciwko M. K., w wyniku którego został on ukarany. Ponadto składał notatkę służbą na niewłaściwe zachowanie T. K. przy czynnościach służbowych. Te pozaprawne powody były podstawa przeniesienia jej na inne stanowisko służbowe. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, gdyż przepisy dotyczące praw i obowiązków wszystkich "służb mundurowych" muszą być wykładane i stosowne zgodnie z ich brzmieniem. Przepis ten wymaga aby zaszły ważne względy służbowe, które organ administracji ma wykazać. Skoro jednak organ wskazał, że tymi względami było wzmożenie kadrowe urzędu celnego, a jednocześnie wyzbył się funkcjonariuszy pełniących tam służbę i nie podał żadnych innych powodów podjętej decyzji, to należy przyjąć, że decyzje obu instancji winny zostać uchylone jako niezgodne z prawem. Wskazany powód okazał się bowiem fikcyjny, nieprawdziwy i prowadzi wprost do naruszenia art. 18 ust. 2 powołanej ustawy. Ponadto z użytego we wspomnianym przepisie sformułowania "można przenieść " wynika, ze podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że organ decyzyjny może działać w sposób dowolny. Dyrektor Izby Celnej nie wskazał żadnego konkretnego powodu uzasadniającego przeniesienie właśnie skarżącej do urzędu celnego. Organ administracyjny nie wskazał też żadnego kryterium, którym się kierował przy wytypowaniu skarżącej do przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Nie można przecież uznać, że rzetelna i sumienna praca skarżącej w Referacie Grupa Mobilna stała się podstawą do ukarania jej krzywdzącym dla niej przeniesieniem. Ukaranie to jest dla niej dotkliwe, gdyż została przeniesiona do Referatu Podatku Akcyzowego, w którym dotychczas nie pracowała i nie ma żadnego przygotowania zawodowego. Do jej aktualnych obowiązków należy wycena pojazdów, w czym nie ma żadnego doświadczenia, a ponadto do tej pory nie przeszła żadnego szkolenia w tym zakresie. Sprawy, którymi się zajmuje są nowością, co czyni nieuzasadnionym przeniesienie jej do Urzędu Celnego w W. Natomiast jako funkcjonariusz grupy mobilnej przeszła wszystkie wymagane szkolenia, co w połączeniu z jej doświadczeniem zawodowym czyniło z niej wykwalifikowanego i efektywnego funkcjonariusza celnego Referatu Grupa Mobilna, z którego została niezgodne z prawem przeniesiona. Pełnomocnik skarżącej podniósł nadto, że przy ocenie tego rodzaju spraw należy uwzględniać zachodzące zmiany w statusie funkcjonariuszy celnych oraz zmiany w służbie celnej, powodowane skutkami integracji Polski w strukturach Unii Europejskiej. Projekty zmian ustawowych i dotychczasowe nowelizacje jednoznacznie wskazują, że szereg etatów organów celnych zostanie "ucywilnionych" i dotyczyć to będzie zapewne w większym wymiarze urzędów celnych niż izb celnych. Stad w szeregu sprawach, z myślą o utrzymaniu statusu funkcjonariuszy mundurowych dokonuje się ich przesunięć nie według obiektywnych kryteriów, ale według zupełnie dowolnych wyborów przełożonych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nietrafny jest zarzut braku uzasadnienia podjętych decyzji w postaci niezaistnienia ważnych względów służbowych. Należy mieć bowiem na uwadze, iż zgodnie z art. 1b pkt 5 ustawy o służbie celnej do zadań dyrektora izby celnej należy realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w podległych jednostkach organizacyjnych. Dyrektor ponosi jednoosobową odpowiedzialność za realizację tej polityki i musi ją prowadzić w sposób chroniący dobro służby poprzez właściwe zorganizowanie procesów kadrowych. Z tego wynikają obowiązki i uprawnienia dyrektora do decydowania o składzie osobowym komórek organizacyjnych i doborze do nich funkcjonariuszy. Ustawodawca nakładając na dyrektora ten obowiązek, celowo ustalił stosowne jego uprawnienia. Zgodziła się z tym skarżącą twierdzą, że pracodawca ma prawo decydować o tym, komu powierza podległe stanowiska kierownicze. Dlatego też stosunek służbowy funkcjonariusza celnego stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o służbie celnej powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Z powyższego wynika, że konsensusu stron wymaga jedynie przyjęcie do służby, a już nie ustalenie warunków jej pełnienia. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną. Zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie przenoszenia na inne stanowisko służbowe dotyczące jedynie kobiet w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem w wieku do 14 lat - są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu możliwość jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej jest wyrazem podporządkowania służbowego i niezbędnej dyspozycyjności funkcjonariuszy celnych. Ustawa o służbie celnej pozostawia właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia funkcjonariusza. Przeniesienie służbowe skarżącej nastąpiło z uwzględnieniem jej słusznego interesu (art. 7 kpa), gdyż została ona przeniesiona do innej jednostki organizacyjnej, mającej siedzibę w jej miejscu zamieszkania, czyli w W., co miało na celu ograniczenie wszelkich związanych z tym uciążliwości. Zaistniały również obiektywne potrzeby kadrowe w Urzędzie Celnym w W. wynikające z natłoku zadań w obszarze podatku akcyzowego, a także zaszła potrzeba zmiany składu osobowego Referatu Grupa Mobilna w W. w celu zapewnienia jego sprawnego funkcjonowania. Wzmocnienie kadrowe Urzędu Celnego w W. nastąpiło wskutek zmian kadrowych w Referacie Grupa Mobilna w W. Subiektywne odczucia skarżącej, jak również "życzenia innych funkcjonarisuzy" nie mogły być i nie były podstawą podjętych rozstrzygnięć. Poczucie krzywdy skarżącej oraz jej żal i rozczarowanie nie może być traktowane jako słuszny interes strony. Biorąc pod uwagę wyróżnienia skarżącej, tj. awans w stopniu z dnia 21 września 20008r. i nagrodę pieniężną przyznaną tego samego dnia, zarzuty rzekomego "ukarania" skarżącej stanowią nieporozumienie. Natomiast ocena zachowania funkcjonariusza T. K. była przedmiotem odrębnego postępowania dyscyplinarnego zakończonego postanowieniem o umorzeniu. Wymienieni w skardze funkcjonariusze, przeniesieni do Referatu Grupa Mobilna w W. z Urzędu Celnego w W., pełnili wcześniej służbę w grupach mobilnych. Tego faktu skarżąca, w tym ich doświadczenia w służbie w zwalczaniu przestępczości, jest z całą pewnością świadoma. Nietrafny jest również zarzut skarżącej dotyczący przekroczenia granic uznania, jeśli zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej funkcjonariusza celnego można przenieść na równorzędne stanowisko służbowe, gdy wymagają tego ważne względy służbowe. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły ważne względy służbowe wynikające z rzeczywistych braków kadrowych w Urzędzie Celnym w W. i konieczność wzmocnienia kadrowego tej komórki organizacyjnej w celu prawidłowego i terminowego wykonywania nałożonych na nią zadań. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy o służbie celnej stworzył jednolitą umundurowaną służbę celną. Dyspozycyjność, w tym możliwość przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi służby celnej, została zapewniona dzięki jednolitemu systemowi szkolenia przewidzianemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celnej (Dz. U. nr 36, poz. 407 ze zm; dalej rozporządzenie w sprawie służby przygotowawczej). Zgodnie z § 2 tego aktu program przebiegu służby przygotowawczej obejmuje: 1) szkolenie wstępne. 2) zasadniczy kurs celny, 3) szkolenie z języka obcego w zakresie umożliwiającym wykonywanie obowiązków służbowych, 4) praktykę zawodową. Natomiast § 6 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdza, że zasadniczy kurs celny kończy się egzaminem składanym przed komisją egzaminacyjną powołaną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Stosowny egzamin skarżąca złożyła z wynikiem pozytywnym, co potwierdza zaświadczenie Głównego Urzędu Ceł z dnia 3 lipca 1998 r. Powyższy fakt umożliwia skarżącej pełnienie służby we wszystkich jednostkach organizacyjnych służby celnej. Wskazanie jednostki, w której służba celna funkcjonariusza jest niezbędna, ustawodawca pozostawił ocenie dyrektora izby celnej. Przeniesienie na stanowisko równorzędne dopuszczalne jest zawsze z racji administracyjno-prawnego charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza, charakteryzującego się podporządkowaniem służbowym i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Prawem dyrektora Izby celnej jest kształtowanie struktury kadrowej podległych mu jednostek organizacyjnych oraz realizacja ich zadań przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Zgodnie ze stosowanymi zasadami odbywania służby celnej skarżąca posiada kwalifikacje do jej pełnienia w Urzędzie Celnym w W. Dyrektor izby celnej zobligowany jest do tworzenia rezerwy kadrowej o wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu. Dokonywanie przeniesień służbowych funkcjonariuszy celnych daje im możliwość podnoszenia kwalifikacji i kształtowania predyspozycji, a także pozwala na analizę ich postaw przed ewentualnym zaliczeniem do rezerwy kadrowej. Decyzja o przeniesieniu skarżącej spowodowana była potrzebami kadrowymi Urzędu Celnego w W. w zakresie podatku akcyzowego, co potwierdza powołanie przez Naczelnika Urzędu Celnego w W. w dniu 27 sierpnia 2008 r. zespołu zadaniowego do spraw nadpłaty podatku akcyzowego z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodu osobowego. Wyrazem braków karowych w tym urzędzie jest również konieczność wykreślenia z planu kontroli akcyzowej wielu podmiotów gospodarczych wcześniej w tym planie umieszczonych. Cechą charakterystyczną służby celnej jest kierowanie funkcjonariuszy do wykonywania zupełnie nowych zadań, wynikających z nadania nowych uprawnień służbie celnej, bądź też ze zwiększenia ilości zadań w jednym obszarze, z jednoczesnym ograniczeniem innych. Odnośnie poruszonego w skardze procesu ucywilniania służby celnej dodać należy, że z całą pewnością przyczyną przeniesień służbowych nie mogły być skutki wynikające z projektu aktu wykonawczego do znajdującej się w fazie projektu nowej ustawy o służbie celnej. Pismem dnia 9 lutego 2009r. skarżąca podniosła, że skoro ważne względy, o których mowa w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy muszą istnieć rzeczywiście, to za takowe nie można uznać rzekomych "braków kadrowych" w Urzędzie Celnym w W. Wskazała, że w odpowiedzi na skargę, organ w istocie potwierdził, że funkcjonariusze T. K. i M. K. zostali przeniesieni na jej miejsce służbowe. Ta okoliczność jednoznacznie potwierdza, że braki kadrowe w urzędzie celnym nie istniały i były pozorne. Nie jest dla niej zrozumiała okoliczność, podniesiona przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, dotycząca rzekomej potrzeby zmiany składu osobowego w jednostce Izby Celnej we W. – Grupie Mobilnej, gdyż organ ten wczesnej wyróżnił ją awansem i premią pieniężną za pracę w tej Grupie. W rzeczywistości zmiany kadrowe ograniczyły się do usunięcia jej z Grupy Mobilnej. Podkreśleniem jej wysokich umiejętności w zakresie służby w Grupie Mobilnej mógł być fakt, że na jej miejsce zostało przyjętych aż dwóch funkcjonariuszy. Organ niesłusznie wskazał, że jedynym przepisem wymagającym zgody funkcjonariusza na przeniesienie jest art. 19 ustawy o służbie celnej. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy będący podstawą jej przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe również kreuje ten obowiązek w sytuacji, gdy nie występują ważne względy służbowe, tak jak to miało miejsce w jej sytuacji. Argument dotyczący tworzenia przez dyrektora izby celnej rezerwy kadrowej został powołany dopiero w odpowiedzi na skargę i nie był wcześniej podnoszony w decyzjach obu instancji. Tworzenie rezerwy kadrowej nie może być uznane za ważne względy służbowe uzasadniające przeniesienia służbowe, gdyż zmierza to do obejścia przepisu art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy. Organ mógł stworzyć taką rezerwę z dwóch funkcjonariuszy już służących w Urzędzie Celnym w W. i ich właśnie skierować do Referatu Podatku Akcyzowego, tym bardziej, że cieszyli się oni uznaniem tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Ze sformułowania tego przepisu "można przenieść" wynika, iż wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Organ administracji posiada zatem swobodę działania i wyboru określonego załatwienia sprawy. Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd administracyjny jest ograniczona, gdyż nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny jest wyłącznie uprawniony do badania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygnięcie wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej wynika, iż przy przeniesieniu funkcjonariusza celnego do innego urzędu organ administracji powinien wykazać, że przeniesienie to nastąpiło na takie samo lub równorzędne stanowisko służbowe oraz że została spełniona przesłanka ważnych względów służbowych. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie nie wykazały, że skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe w innym urzędzie celnym, czym naruszyły wspomniany art. 18 ust. 2. Z zaskarżonej decyzji oraz z odwołania od decyzji ją poprzedzającej wynika bowiem, iż skarżąca bezpośrednio przed podjęciem tych decyzji, aktem z dnia 29 września 2008 r. została odwołana ze stanowiska Kierownika Referatu Grupa Mobilna w W. z dniem 1 października 2008 r. Odwołanie ze stanowiska Kierownika Referatu nie powoduje zwolnienia ze służby celnej, co wynika z treści art. 25 ust. 4 i 5, zgodnie z którymi jedynie odwołanie z wyższych stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust 1 pkt 3-6, czyli dyrektora izby celnej i naczelnika urzędu celnego oraz ich zastępców powoduje zwolnienie z jednostki organizacyjnej służby celnej, jeżeli osoby te nie były powołane spośród funkcjonariuszy celnych. Zgodnie z art. 17 ust. 13 ustawy o służbie celnej stanowisko kierownika referatu jest stanowiskiem kierowniczym i wiąże się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych. Odwołanie skarżącej ze stanowiska kierowniczego bezpośrednio przed wydaniem decyzji o przeniesieniu jej na nowe stanowisko służbowe nie pozwala zatem na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości z jakiego stanowiska służbowego skarżąca została przeniesiona na stanowisko służbowe kontrolera celnego, a tym samym czy są to w istocie stanowiska równorzędne. Ponadto organy orzekające w sprawie nie wykazały na podstawie jakich przesłanek ustaliły, iż skarżącą przeniesiono na równorzędne stanowisko służbowe. Stanowisko równorzędne oznacza stanowisko spełniające cechy charakterystyczne dla dotychczasowego stanowiska takie jak np. samodzielność stanowiska, bezpośrednia podległość służbowa. W kwestii równorzędności stanowisk wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt I PZP 47/92 (OSNC 1993/4/47, LEX nr 13261), w której stwierdził, że usytuowanie radcy prawnego równorzędnie ze stanowiskiem kierownika referatu, zastępcy naczelnika wydziału, zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 22 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, z którego wynika, że wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska ponieważ stanowiska te nie podlegają bezpośrednio kierownikowi zakładu pracy (burmistrzowi). Podobne stanowisko, na tle powyższego przepisu art. 22 ust.1 zadnie drugie ustawy o radcach prawnych, zostało zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 46/97 (OSNP 1998/3/73, LEX nr 31194), w którym wskazano, że stanowisko radcy prawnego nie jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem głównego księgowego, gdyż główny księgowy podejmuje decyzje z reguły na podstawie upoważnienia dyrektora przedsiębiorstwa, a radca prawny na ogół wydaje opinie służące podejmowaniu decyzji przez inne umocowane podmioty. W wyroku tym wskazano również, że główny specjalista i główny księgowy w przedsiębiorstwie to stanowiska bezpośrednio podległe dyrektorowi przedsiębiorstwa, tak jak radca prawny, lecz różni je w sposób istotny zakres obowiązków, gdyż główny specjalista z reguły wykonywał pracę samodzielnie, podobnie jak radca prawny, a główny księgowy kierował zespołem ludzi. Wywody te, mimo iż dotyczą stanowiska radcy prawnego, powinny uwzględnić organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, gdyż dotyczą one w istocie cech charakterystycznych stanowiska równorzędnego. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2006 r., sygn. akt SA/Bd 933/05 przyjęto, iż stanowisko równorzędne nie oznacza takiego samego stanowiska, a tym samym takiego samego zakresu zadań. Najbardziej miarodajnym kryterium spełnienia tej przesłanki jest zachowanie rodzaju świadczonej pracy (umysłowa lub fizyczna) oraz wysokość przyznanego wynagrodzenia. Niezależnie od tego, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały z jakiego w istocie stanowiska skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe, Sąd przy tym zauważa, że z całokształtu regulacji zawartych w ustawie o służbie celnej, jak również z aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie nie wynika, aby stanowisko kierownika referatu oraz stanowisko kontrolera celnego, na które została przeniesiona skarżąca były stanowiskami równorzędnymi. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II SA/Bk 540/07 nr 375520), w którym wskazano, że z analizy powyższych uregulowań wynika, iż stanowisko naczelnika wydziału i inspektora celnego nie są takimi samymi lub równorzędnym stanowiskami służbowymi, gdyż stanowisko naczelnika wydziału jest stanowiskiem kierowniczym, a stanowisko inspektora celnego nie znajduje się wśród tych stanowisk. Ponadto inspektor celny może osiągnąć najwyższy stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a naczelnik wydziału stopień podkomisarza celnego. Stanowisko kierownika referatu, które piastowała skarżąca jest bowiem, podobnie jak stanowisko naczelnika wydziału stanowiskiem kierowniczym i wiąże się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, o którym mowa w art. 17 ust. 13 ustawy o służbie celnej, natomiast stanowisko kontrolera celnego cech tych nie spełnia. Ponadto stanowiska kierownika referatu i kontrolera celnego różnią się wysokością uposażania wynikającego z grupy uposażenia zasadniczego i mnożnika kwoty bazowej określonego w załączniku nr 1 pkt II do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2000 r. w sprawie uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczególnych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U nr 36, poz. 408 ze zm.), z którego wynika, że grupa uposażenia dla kierownika referatu wynosi 05, a dla kontrolera celnego 09, zaś mnożnik kwoty bazowej wynosi dla kierownika 0,480-3,554, a dla kontrolera celnego 0,442-2,525. Poza tym, zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt II do rozporządzenia w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, kierownik referatu może otrzymać najwyższy stopień służbowy aspiranta celnego, a kontroler celny młodszego dyspozytora celnego. Skarżąca zaś posiada stopień młodszego dyspozytora celnego. Stopień aspiranta celnego jest wyższym stopniem służbowym niż młodszego dyspozytora celnego (art. 8 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o służbie celnej) . W myśl § 2 tego rozporządzenia funkcjonariuszowi celnemu zajmującemu określone stanowisko służbowe, może być nadany stopień służbowy nie wyższy niż przewidziany dla tego stanowiska. Powyższe oznacza, iż przeniesienie kierownika referatu na stanowisko kontrolera celnego, pozbawia go możliwości awansu na wyższy stopień służbowy niż młodszy dyspozytor celny. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 pkt1 ustawy o służbie celnej w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych funkcjonariuszowi przysługuje dodatek do uposażenia za posiadany stopień służbowy w wysokości odpowiadającej mnożnikowi kwoty bazowej. Rację ma skarżąca, iż decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza celnego na takie samo lub równorzędne stanowisko służbowe powinna wskazywać nowe stanowisko służbowe. Natomiast decyzja wydana "w pierwszej instancji" w ogóle nie wskazuje stanowiska służbowego (zostały one określone w rozporządzeniu w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych), gdyż wynika z niej jedynie, iż z dniem 1 października 2008 r. skarżąca zostaje przeniesiona z Izby Celnej we W. do Urzędu Celnego we W. Uchybienie to nie może być usunięte odrębnym pismem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu 1 października 2008 r., w którym podano, że skarżąca została przeniesiona do referatu podatku akcyzowego Urzędzie Celnym w W. W piśmie tym wskazano także stopień służbowy tj. młodszy dyspozytor celny i stanowisko służbowe kontroler celny. Naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej polega również na tym, że ważne względy służbowe, o których mowa w powyższym przepisie, zostały wykazane w obu decyzjach w sposób zbyt ogólny poprzez wskazanie braków kadrowych w Urzędzie Celnym w W. wymagających uzupełnienia w celu zapewnienia terminowego i prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na tę komórkę organizacyjną. Z decyzji tych nie wynika bowiem jakiego rodzaju zadania urzędu celnego uzasadniały przeniesienie skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe. Brak ten został usunięty dopiero w odpowiedzi na skargę, w której podano, iż dnia 27 sierpnia 2008 r. powołano w powyższym urzędzie zespół zadaniowy do spraw zwrotu nadpłaty w podatku akcyzowym z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodu osobowego. W odpowiedzi na skargę podniesiono również inne argumenty mające na celu wykazanie, iż w sprawie rzeczywiście zaistniały ważne względy służbowe uzasadniające przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe takie jak np. zmiany osobowe w referacie Grupa Mobilna w W., tworzenie rezerwy kadrowej. Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa. Z treści § 3 tego przepisu wynika bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa ). Organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa ). Organy orzekające w sprawie naruszyły powyższe przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto naruszono art. 18 ust. 5 ustawy o służbie celnej, z którego wynika, że funkcjonariuszowi przeniesionemu na takie samo lub równorzędne stanowisko służbowe przysługuje uposażenie stosownie do wykonywanych obowiązków służbowych, lecz nie nisze od dotychczas otrzymywanego, gdyż skarżąca na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009r. podała, iż jej wynagrodzenie uległo obniżeniu o kwotę 300-350 zł. Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art. 200 p.p.s.a.