IV SA/Wr 604/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją dnia [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania D. Ch. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Nr II z dnia [...] nr [...], przyznającej specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł na dofinansowanie kosztów pobytu i przejazdu do sanatorium, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że wnioskiem z dnia 23 lipca 2007r. D. C. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie wydatków poniesionych na opłacenie pobytu w sanatorium w okresie od 25 czerwca 2007r. do 15 lipca 2007r. oraz na dojazd i powrót z sanatorium w Świnoujściu. We wniosku podała, że jest osobą niepełnosprawną - głuchoniemą od dzieciństwa, a jedynym jej dochodem jest renta socjalna, która nie wystarcza na utrzymanie mieszkania i wyżywienie. Przeprowadzona w dniu 25 lipca 2007r. aktualizacja wywiadu środowiskowego wykazała, że miesięczny dochód wnioskodawczyni składa się z renty socjalnej w kwocie 447,71 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Łącznie dochód ten wynosi 600,71 zł. Organ ustalił, że D. Ch. otrzymywała z funduszy pomocy społecznej świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności po 150 zł miesięcznie w okresie od czerwca do sierpnia 2007r. oraz zasiłek celowy specjalny po 100 zł w czerwcu i sierpniu 2007r. na zakup leków i opłaty mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] organ I instancji udzielił stronie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 200 zł, przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów pobytu w sanatorium oraz dojazdu i powrotu ze Ś.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pomocy udzielono z uwagi na niepełnosprawność wnioskodawczyni. Wskazał też, że dochód wnioskodawczyni wynoszący 600,71 zł miesięcznie przekracza wysokość kryterium dochodowego (477zł) uprawniającego do otrzymania zasiłku celowego w trybie zwykłym. Dorota C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że koszty pobytu w sanatorium oraz dojazdu i powrotu ze Świnoujścia wyniosły dużo więcej niż otrzymany na ten cel zasiłek. Podała, że posiadany dochód nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich jej potrzeb bytowych. Zwróciła też uwagę na swoją niepełnosprawność. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie jest ono zasadne. Powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wskazał na ogólne cele instytucji pomocy społecznej, podkreślając, że aby uzyskać świadczenie pieniężne na podstawie ustawy o pomocy społecznej na zasadach ogólnych, należy spełnić warunek osiągania odpowiednio niskich dochodów, nieprzekraczających ustalonego ustawowo kryterium dochodowego. Kryterium to dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ wskazał, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza wysokość kryterium ustawowego. Kwota tego zasiłku nie została ustalona przez ustawodawcę. O jej wysokości decyduje organ pomocy społecznej, odpowiednio do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Organ musi także brać pod uwagę własne możliwości finansowe i konieczność zaspokajania elementarnych potrzeb bytowych również innych podopiecznych znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej (art. 3 ust. 4 ustawy). Mając powyższe na uwadze organ przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów pobytu w sanatorium oraz kosztów dojazdu i powrotu ze Świnoujścia. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z dokumentów dołączonych do akt sprawy opłata poniesiona przez wnioskodawczynię za pobyt w sanatorium wynosiła łącznie 252 zł, a koszt dojazdów 104 zł. Zatem koszty te łącznie wyniosły 356 zł. Przyznana pomoc pokrywała więc ponad połowę poniesionych przez skarżącą wydatków. Wskazał, że D. C. poza wymienioną powyżej pomocą otrzymała w sierpniu 2007r. dwa specjalne zasiłki celowe w łącznej kwocie 250 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, leków i opłaty mieszkaniowe. Podkreślił, że skarżąca nie może oczekiwać, że organ spełni wszystkie jej żądania i w pełni zaspokoi jej potrzeby bytowe, gdyż rolą pomocy społecznej jest jedynie wspieranie podopiecznych, a nie finansowanie wszystkich ich wydatków. Marginalnie organ odwoławczy wskazał również, że do ośrodka pomocy społecznej zwracają się o wsparcie finansowe osoby i rodziny w ogóle nie posiadające dochodu lub osiągające dochód nieprzekraczający ustawowego kryterium dochodowego, a środki pozostające w dyspozycji MOPS są ograniczone. D. C. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła, że do miesięcznego dochodu nie powinno się doliczać zasiłku pielęgnacyjnego, który otrzymuje w kwocie 153 zł, tylko rentę socjalną w kwocie 447,71 zł. Błędnym jest także wliczanie do dochodu otrzymanych w ramach pomocy społecznej świadczeń pieniężnych w postaci zasiłków celowych na zakup leków, żywności oraz pokrycie opłat mieszkaniowych. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną (niesłyszącą), a koszty leków, opłat za mieszkanie oraz żywności są duże. Pobyt w sanatorium oraz dojazd i powrót ze Świnoujścia wyniosły znacznie więcej niż otrzymany zasiłek, który nie zaspokaja jej podstawowych potrzeb bytowych. Uzyskiwany przez nią dochód miesięczny nie przekracza kryterium dochodowego określonego na kwotę 477,00 zł, bowiem renta socjalna skarżącej wynosi 447,71 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił z powołaniem się na poszczególne regulacje ustawy o pomocy społecznej, w jaki sposób należy ustalać dochód osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej i jakie przychody do dochodu tego nie powinny być zaliczane. Podkreślił, że wśród wyłączeń zawartych w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie wymieniono zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z czym świadczenie to stanowi dochód w rozumieniu tej ustawy. Zatem przy ustalaniu dochodu skarżącej dla potrzeb niniejszego postępowania świadczenie to musiało zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia, zdaniem Sądu administracyjnego, nie występują. Organy rozpatrujące sprawę poczyniły prawidłowe ustalenia i wbrew stanowisku skarżącej, dokonały trafnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, tj. przepisów art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 4, art. 17 ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Niesporne w sprawie jest, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej jako osoba samotnie gospodarująca i niepełnosprawna (głuchoniema), utrzymującą się z renty socjalnej w kwocie 447,71 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153zł, otrzymywanego z tytułu zaliczenia jej do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dzieciństwa. Dochód skarżącej wynoszący 600,71 zł przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które to kryterium wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Nadto, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, dokonanych w oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego, skarżąca ponosi comiesięczne wydatki w kwocie 389,78 zł związane z utrzymaniem zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku ze swoim pobytem w sanatorium złożyła wniosek o dofinansowanie wydatków poniesionych na ten cel, które wyniosły łącznie z dojazdem 356 zł. Trafnie w świetle powyższego organy decyzyjne uznały, że zachodzi w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniający przyznanie skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Rozważając kwestię wysokości przyznanej pomocy wskazać należy, że cele i zasady udzielania pomocy społecznej oraz krąg podmiotów objętych tą pomocą zostały określone w przepisach rozdziału I ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy na zasadach określonych w dalszych przepisach tej ustawy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu prawa, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W powołanych przepisach ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega zatem na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Specjalny zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę przyznania stanowi – jak już wyżej wspomniano - przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa określających tryb przyznawania zasiłku specjalnego celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy m. in. dostosowywaniu rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala jednak organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony. Przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym prawnie "szczególnie uzasadniony przypadek", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Jednakże granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji powoduje, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ocenia, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). W ocenie Sądu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, którą przyznano skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 200zł na dofinansowanie kosztów pobytu i przejazdu do sanatorium, nie można zarzucić przekroczenia granic omawianego wyżej uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano także, że na wysokość udzielonej pomocy w podanej kwocie wpływ miały takie czynniki jak uzasadnione potrzeby innych ubiegających się o pomoc osób, będących w gorszej sytuacji od skarżącej, oraz znaczna ograniczoność posiadanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej środków finansowych, przy czym jednocześnie organy obu instancji szczegółowo ustaliły i rozważyły sytuację socjalno-bytową skarżącej z uwzględnieniem jej indywidualnych potrzeb. Wydanym w sprawie decyzjom nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że podniesiony w niej zarzut błędnego ustalenia dochodu skarżącej, jako osoby samotnie gospodarującej nie jest trafny. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i na ubezpieczenie społeczne, a także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl art. 8 ust. 4 omawianej ustawy do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie emerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007r. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił, w jaki sposób należy ustalać dochód osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej i jakie przychody do dochodu tego nie powinny być zaliczane. Wśród wyłączeń zawartych w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie wymieniono zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z czym świadczenie to stanowi dochód w rozumieniu tej ustawy i przy ustalaniu prawa skarżącej do świadczeń z pomocy społecznej, musiało zostać uwzględnione. W tej sytuacji dochód skarżącej to: renta socjalna w kocie 447,71 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, co łącznie stanowi 600,71 zł. Wbrew zarzutom skargi, wskazany w zaskarżonej decyzji rozmiar i rodzaj udzielonej dotychczas skarżącej pomocy w postaci zasiłków celowych specjalnych, stosownie do obowiązujących regulacji ustawowych, tj. powołanego art. 8 ust. 4 ustawy nie został wliczony do sumy miesięcznych przychodów uznanych przez organ za dochód skarżącej, a stanowił jedynie element uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego zarzuty skargi uznać należało za niezasadne. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.