IV SA/Wr 604/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu [...] marca 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu T.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L., przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w sprawie odmowy A. S. (dalej: strona, skarżąca) wszczęcia postepowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżąca w dniu [...]marca 2014 r. złożyła o Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wniosek o przyznanie pomocy na dożywianie w formie świadczenia pieniężnego w marcu 2014 r. W kolejnym piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2014 r., skarżąca wskazała, iż pismo to stanowi nowy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podkreśliła, iż w sytuacji, gdy jej rodzina nie może skorzystać z gorących obiadów w stołówce ze względów zdrowotnych (dieta), to w zamian rodzinie powinno być przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłku dla 4 osób. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2014 r., dotyczącym przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłków w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ podał, iż do 31 grudnia 2013 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przepisy tego programu przewidywały możliwość udzielania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osobę samotnie gospodarującą lub na osobę w rodzinie nie przekraczał 150 % kryterium dochodowego. Z dniem 1 stycznia 2014 r. obowiązuje uchwała nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. poz. 1024) - dalej uchwała nr 221 Rady Ministrów, która nie stanowi podstawy materialno-prawnej przyznawania świadczeń pieniężnych na dożywianie. Reguluje ona między innymi zasady finansowania przez budżet państwa zadań gminy o charakterze obowiązkowym oraz rozliczeń między tymi jednostkami, a także zapewnienia posiłku. Dlatego też obecnie organ pomocy społecznej przyznaje pomoc w formie bonów obiadowych, bądź też zasiłku celowego na zakup posiłków, na podstawie przepisów zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Taka też forma wsparcia w postaci zasiłków celowych była udzielona stronie w styczniu i w lutym 2014 r. jednakże strona, pomimo wyjaśnień pracownika socjalnego, że świadczenia na zakup posiłków nie są już od 1 stycznia 2014 r. przyznawane w oparciu o przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nadal oczekuje, iż zostanie przyznane wymienione świadczenie dla jej rodziny na zasadach, które obowiązywały do 31 grudnia 2013 r. Powołuje się przy tym na uchwałę z dnia 10 grudnia 2013 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. Stąd, organu I instancji uznał, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Po rozpatrzeniu zażalenia - w którym skarżąca domaga się przyznania świadczenia na zakup posiłku dla swojej rodziny liczącej 4 osoby w wysokości równej kosztowi posiłku wydawanego w placówce żywienia zbiorowego – organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., na którą powołał się organ pomocy społecznej, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/0l 893/11 (w:) LEX nr 1094438). Organ podkreślił, że do 31 grudnia 2013 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W ramach tego programu istniała możliwość udzielania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności osobom i rodzinom. W oparciu o te przepisy skarżąca oczekuje również przyznania świadczenia dla swojej rodziny obecnie. Jednakże organ zauważył, iż z dniem 1 stycznia 2014 r. obowiązuje uchwała nr 221 Rady Ministrów. Program ten jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Głównym miernikiem efektywności Programu będzie liczba osób objętych pomocą, w tym dzieci i młodzieży. Stąd też w ramach tego Programu w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej przyznawana jest wyłącznie pomoc w formie bonów obiadowych, bądź zasiłków celowych na zakup posiłków. Organ podkreślił, że z tej drugiej formy w bieżącym roku strona korzystała trzykrotnie, zaś wysokość udzielonej pomocy uzależniona była od możliwości finansowych Ośrodka, a także liczby osób/rodzin ubiegających się o udzielenie wsparcia. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W skardze z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia i ponownego rozpoznania wniosku. Zdaniem skarżącej uchwała nr 221 Rady Ministrów stanowi podstawę materialnoprawną do przyznawania świadczeń pieniężnych na dożywianie i jest kontynuacją poprzedniego Programu który obowiązywał w latach 2005-2013. Tym samym powinno być jej przyznane świadczenie ponieważ dochód na osobę w rodzinie wynosi 316,00 zł i jest niższe od obowiązującego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącej organ nie dokonał analizy sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazuje, że istnieje odrębny przedmiot sprawy administracyjnej tj. zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) warunkowany odrębnym źródłem finansowania tego świadczenia tj. 60% ze środków rządowych, w 40% ze środków samorządu, na zasadach określonych aktualnie obowiązująca uchwałą Nr 221 Rady Ministrów. W szczególności kryterium rozróżniającym "zwykły zasiłek celowy od zasiłku na dożywianie jak przewiduje powołana uchwała Rady Ministrów byłoby podwyższone kryterium dochodowe, określone na podstawie uchwały rady gminy wydanej z mocy art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem strony organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę a nie wydawać postanowienie w trybie art. 61a k.p.a. Pełnomocnik skarżącej dodatkowo przedłożył dwie decyzje dotyczące przyznania zasiłku celowego z dnia [...]listopada 2014 r. oraz [...] grudnia 2014 r., i wskazał, że w decyzji grudniowej organ oprócz przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej powołał się na uchwałę nr 221 Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ (mających wpływ) na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu podatkowego wyrażonego w tym postanowieniu. W sprawie organy na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania uznając, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku dla 4 osób w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 r. -2020" nie może zostać rozpatrzony merytorycznie z uwagi na to, że program ten wynikający z uchwały Nr 221 Rady Ministrów nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania takiej pomocy. Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 6,poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Nie jest w sprawie sporne, że przesłanka ta w sprawie nie zaistniała. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżąca złożyła [...] marca 2014 r, prosząc o przyznanie pomocy na dożywianie w formie świadczenia pieniężnego na miesiąc marzec 2014 r. Następnie w uzupełnieniu swojego pisma wskazała, że nadal domaga się przyznania innej pomocy niż zasiłek celowy na zakup żywności. Jednoczenie wskazała, że organ zaproponował jej i rodzinie że mogą skorzystać z obiadów na stołówce na ul [...], jednak odmówiła tłumacząc, że z mężem chorują i muszą stosować dietę. W niniejszej sprawie organ odmówił w trybie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania wyjaśniając, że na podstawie wskazanej przez skarżącą uchwały nr 221 Rady Ministrów nie jest możliwe przyznanie świadczenia pieniężnego. Do 31 grudnia 2013 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przepisy tego programu przewidywały możliwość udzielania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osobę samotnie gospodarującą lub na osobę w rodzinie nie przekraczał 150 % kryterium dochodowego. Z dniem 1 stycznia 2014 r. obowiązuje uchwała nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. poz. 1024), która nie stanowi podstawy materialnoprawnej przyznawania świadczeń pieniężnych na dożywianie. Jak wynika z treści uchwały reguluje ona między innymi zasady finansowania przez budżet państwa zadań gminy o charakterze obowiązkowym oraz rozliczeń między tymi jednostkami, a także zapewnienia posiłku. Dlatego też obecnie organ pomocy społecznej przyznaje pomoc w formie bonów obiadowych, bądź też zasiłku celowego na zakup posiłków, na podstawie przepisów zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy taka też forma wsparcia w postaci zasiłków celowych była udzielona stronie w styczniu i w lutym 2014 r. oraz w kwietniu 2014 r. W związku bowiem z przedmiotowym wnioskiem strony, organ przyznał świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr DS.4017/S-12/2793/2014 na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Tym samym niezrozumiały jest zarzut zawarty w piśmie procesowym strony skarżącej, że istnieje zasiłek celowy wynikający z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkowany odrębnym źródłem finansowania tego świadczenia tj. 60% ze środków rządowych, w 40% ze środków samorządu, na zasadach określonych aktualnie obowiązująca uchwałą Nr 221 Rady Ministrów. Forma zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 jest skarżącej wciąż przyznawana, o czym świadczą również załączone do pisma procesowego decyzje z listopada i grudnia 2014 r. Natomiast kwestia źródła finansowania świadczeń z pomocy społecznej oraz kryterium dochodowości uprawnionych do uzyskania takich świadczeń (wskazanym m.in. w § 1 uchwały Nr XLI/429/14 Rady Miejskiej L. z dnia 27 stycznia 2014 r. w sprawie określania zasad zwrotu wydatków zaświadczenia z pomocy społecznej) nie może decydować o podstawie materialnoprawnej do przyznania tych świadczeń. W ocenie Sądu związku z tym, że świadczenia na zakup posiłków nie są już od 1 stycznia 2014 r. przyznawane w oparciu o przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", strona nie mogła oczekiwać, iż zostanie przyznane wymienione świadczenie dla jej rodziny na zasadach, które obowiązywały do 31 grudnia 2013 r. Skoro uchwała nr 221 Rady Ministrów jak wyżej wskazano nie stanowi podstawy materialno-prawnej przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup żywności, organ I instancji prawidłowo uznał, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ nie mógł załatwić wniosku skarżącej pod względem merytorycznym tzn. rozpatrywać przesłanki aby takie świadczenie przyznać, bowiem pomoc taka od 1 stycznia 2014 r. nie istnieje. Jak wyżej wskazano organ zobowiązany jest już na wstępnym etapie do badania dopuszczalności wszczęcia postępowania tj. czy istnieje podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia wniosku strony. Niecelowe byłoby prowadzenia postepowania, w sytuacji gdy w istocie brak jest przedmiotu postępowania Należy zatem uznać za zasadne stanowisko organu odmawiające wszczęcie postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób uprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu więc nie zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższego zarzuty merytoryczne formułowane przez skarżącą, polegające na nieuwzględnieniu jej złej sytuacji materialnej, nie mogą zostać uwzględnione, bowiem jak wcześniej wskazano przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, a nie merytorycznym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znalazło swoje uzasadnienie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 15 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszone przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).