IV SA/Wr 604/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego. I. uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądzono od Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego we W., nie wyraził zgody na przyznanie stypendium doktoranckiego B. S. (skarżący) w roku akademickim 2016/2017. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy: art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich z dnia 13 kwietnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 558) ustawa, rozporządzenie. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził: Powodem decyzji odmownej dotyczącej wniosku zainteresowanego z dnia 24 kwietnia 2017 r., jest brak środków finansowych na ten cel. Kwota dotacji przyznana przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest niższa od sumy kosztów ponoszonych przez Uczelnię. Wynik finansowy Uczelni zaplanowany na 2017 r. w prowizorium budżetowym jest ujemny. Dotacja podstawowa dla Uczelni została przyznana przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rok akademicki 2016/2017 w kwocie o ponad 4,5 mln złotych mniejszej w stosunku do roku poprzedniego, a ponadto Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego przewiduje dalszy spadek dotacji w następnych latach. Ze strony 11 pkt 1 dodatkowych informacji i objaśnień do sprawozdania finansowego za 2016 r. Uniwersytetu Ekonomicznego we W. wynika, że Uczelnia posiada własny fundusz stypendialny w kwocie 9,60 zł. Zgodnie z zasadami finansów publicznych, jednostka sektora publicznego musi mieć pokrycie na wydatki. Wydatki publiczne ustala się w planie finansowym jednostki. Ze względu na brak środków finansowych na przyznanie stypendium doktoranckiego z art. 200 ust. 1 ustawy oraz brak środków własnych, Uczelnia nie wypłaca stypendiów doktoranckich. W związku z powyższym uwzględnienie wniosku zainteresowanego prowadziłoby do naruszenia zasad gospodarowania finansami publicznymi i tym samym nie byłoby zgodne z ustawą o finansach publicznych. Wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uwzględnił Rektor UE utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...] decyzją z dnia 19 lipca 2017 r., nr [...] W uzasadnieniu tej decyzji z kolei stwierdził podobnie brak środków finansowych na stypendia, a nadto, że art. 200 ust. 1 i 2 ustawy nie nakładał na uczelnię obowiązku wypłaty dochodzonego przez wnioskodawcę stypendium doktoranckiego za dobre wyniki przy rekrutacji w roku akademickim 2016/2017. Dopiero zmiana wprowadzona do art. 195a ust. 1 i 2 ustawy dokonana dnia 21 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 859), która weszła w życie dnia 29 kwietnia 2017 r. w związku z art. 18 Obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 października 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2016 poz. 1842) ustala, że liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczynających studia od roku akademickiego 2017/2018 i pobierających stypendia nie może być mniejsza niż 50% liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem. Wnioskodawca wnosi o przyznanie stypendium doktoranckiego za dobre wyniki przy rekrutacji w roku akademickim 2016/2017, dlatego też wskazana wyżej zmiana w art. 195a ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 29 kwietnia 2017 r. nie obejmuje jego wniosku. Należy dodać, że planowany wynik finansowy uczelni w 2016 roku wynikał w dużej mierze ze sprzedaży budynku Hotelu Asystenta "[...]" z przeznaczeniem środków z tego tytułu na cele inwestycyjne związane z modernizacją budynku Z (uchwała senatu). Z powyższych względów oraz w związku ze zmianą w algorytmie finansowania uczelni i ujemnymi skutkami finansowanymi z tego tytułu w roku 2017 i następnych latach, utrzymano zaskarżona decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 200 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sformułowanie "Uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie" oznacza, że decyzja o wypłacaniu tego rodzaju świadczenia zależy od w pełni uznaniowej decyzji Rektora, podczas gdy prawidłowa interpretacja przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich ma zagwarantowane prawo do wypłaty stypendium doktoranckiego i powinien je otrzymać po złożeniu wniosku, o ile spełni przesłanki do jego otrzymania, 2) art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 5 ustawy poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do stypendium doktoranckiego uzależnione jest od posiadania przez uczelnię środków finansowych na ten cel, co prowadzi do błędnego wniosku, że wystarczającą przesłanką odmowy przyznania stypendium doktoranckiego jest nieuwzględnienie tego wydatku w rocznym budżecie uczelni, podczas gdy to na uczelni ciąży ustawowy obowiązek zagwarantowania środków finansowych w celu przyznawania stypendium doktoranckiego, 3) § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do odmowy przyznania stypendium doktoranckiego pomimo spełnienia przez skarżącego kryterium do jego otrzymania na pierwszym roku studiów, w postaci osiągnięcia bardzo dobrych wyników w postepowaniu rekrutacyjnym. Z ostrożności procesowej, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do niezebrania w sprawie wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby wniosek o braku środków finansowych na wypłatę stypendium doktoranckiego, dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie braku środków finansowych oraz lakoniczne uzasadnienie decyzji o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego, z którego nie wynika przeprowadzenie rzetelnej analizy dokumentów finansowych uczelni, z uwzględnieniem faktu, że na mocy art. 200 ust. 5 ustawy stypendium doktoranckie może być finansowane ze wszystkich źródeł przychodów uczelni określonych w art. 98 ust. 1 ustawy, 2) art. 10 k.p.a., poprzez brak wezwania skarżącego do zapoznania się z zebranymi dowodami oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście wykorzystanych przez Rektora dokumentów finansowych Uniwersytetu. Wobec powyższego: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylenie również poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, 2) na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - o zobowiązanie Rektora przez Sąd do wydania decyzji o przyznaniu stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2016/2017, 3) na podstawie art. 106 ust. 3 - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów zalegających w teczce akt osobowych, na okoliczność przebiegu studiów oraz osiągnięcia bardzo dobrych wyników w postępowaniu rekrutacyjnym, 4) na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zarządzenia Rektora UE we W. nr 4/2010 z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie wprowadzenia w życie Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich doktorantom Uniwersytetu Ekonomicznego we W., 5) na podstawie art. 106 ust. 6 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność ustalenia ich treści, 6) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. - o zasądzenie od Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi umotywował następnie postawione zarzuty i wnioski. W odpowiedzi na skargę Rektor UE we W. wniósł o jej oddalenie i w szerokim uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć jej zasadność Sąd opiera na przesłankach odmiennych od tych jakie przedstawił skarżący. Przepisy art. 200 cytowanej wyżej ustawy stanowią, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie (ust. 1). Decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej – jej dyrektor (ust. 3). Wniosek doktoranta o przyznanie stypendium doktoranckiego wszczynający postępowanie w tym przedmiocie powinien zatem wywołać decyzję pozytywną (przyznanie stypendium) lub negatywną (odmowa przyznania stypendium). Nie budzi to wątpliwości zwłaszcza w świetle ust. 3 art. 200 ustawy w którym użyte zostało wyrażenie: "decyzję o przyznaniu". Przepisy art. 200 w żadnym razie nie stanowią podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia jakie zawiera omówiona na wstępie decyzja Rektora UE we W. ("nie wyrażam zgody na przyznanie") gdyż to niewątpliwie wskazuje na dwustopniowość załatwiania wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego: najpierw rektorska zgoda na przyznanie stypendium, a później jego przyznanie (czy odmowa przyznania) przez inny podmiot usytuowany w strukturze organizacyjnej uczelni. Tylko z pierwszego zdania uzasadnienia decyzji wynika, że "powodem decyzji odmownej dotyczącej wniosku zainteresowanego z dnia 24 kwietnia 2017 r. jest brak środków finansowych na ten cel". Uzasadnienie decyzji nie przedstawia wątpliwości, że decyzja negatywnie rozstrzyga w przedmiocie wniosku skarżącego. Jednak między uzasadnieniem decyzji właściwym decyzji negatywnej a osnową istnieje sprzeczność, trudna do usunięcia. To bowiem co rozstrzyga tego rodzaju akt administracyjny tkwi w osnowie, a gdy uzasadnienie wprost nie odnosi się do niego decyzja traci na spójności. Decyzja narusza więc przepis art. 200 ust. 3 co miało wpływ na wynik sprawy. Decyzja utrzymująca tę decyzję w mocy jest dotknięta taką samą wadą jak i decyzja pierwotna. I już z tych powodów podlegają one skasowaniu. Należy jednak zwrócić uwagę, że decyzja, o jakiej mowa w art. 200 ust. 1 jest decyzją uznaniową. Wskazuje na to wyrażenie "może" użyte w tekście prawnym. Oznacza ono, że organ orzekający na podstawie takiego przepisu nie jest związany sposobem załatwienia sprawy, ma wybór jednej z możliwości prawnych (przyznanie, odmowa przyznania). Kontrola sądowa takich decyzji nie może obejmować samego uznania; powinna dotyczyć w szczególności tego, czy wybór, o jakim mowa, został należycie umotywowany. Tego brak zwłaszcza w decyzji z dnia 19 lipca 2017 r. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł, że zgodnie z art. 200 ust. 5, stypendia są finansowane w szczególności w ramach środków, o których mowa w art. 98 ust. 1, a w jednostkach naukowych w szczególności w ramach środków przewidzianych na rozwój kadr naukowych w przepisach o finansowaniu nauki. W związku z tym powołany argument braku środków na ten cel nie wynika z ich braku, lecz prawdopodobnie z błędnego planu rzeczowo-finansowego na 2016 i 2017 r. Obniżenie kwoty dotacji przedstawionej przez MNiSW oraz niska kwota własnego funduszu stypendialnego, które nie są jedynym źródłem finansowania stypendiów doktoranckich, nie powinny uzasadniać pierwotnej decyzji, gdyż stypendium to może być finansowane z innych źródeł (np. tworzenie wspólnego funduszu stypendialnego przez W. Unię Akademicką, do której należy UE na podstawie "Deklaracji P."). Plan finansowy jednostki został przy tym zaplanowany w nielogiczny sposób, gdyż zgodnie z "planem rzeczowo-finansowym na 2016 r." planowana liczba osób pobierających stypendium doktoranckie wynosi 114 osób w tym 34 osoby pobierające stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1, natomiast w planie rzeczowo-finansowym na 2017 r. planowana liczba osób pobierających stypendium doktoranckie wynosi 90 osób. W budżecie uczelni nie została zaplanowana kwota przeznaczona na pobranie stypendium dla tych osób, mimo stwierdzenia, że osoby te mogą wystąpić z wnioskiem o przyznanie stypendium. Do tego zgodnie z planem rachunku zysków i strat na lata 2016 oraz 2017 uczelni, jednostka ta planowała w 2016 r. osiągnąć zysk netto w kwocie około 5.154,00 tys. zł natomiast w 2017 r. w kwocie 31,9 tys. zł. W związku z tym uwzględnienie wniosku nie prowadziłoby do naruszenia zasad gospodarowania finansami publicznymi i tym samym byłoby zgodnie z ustawą o finansach publicznych. Argumentacji tej Rektor UE we W. nie uwzględnił, ale w decyzji z dnia 19 lipca 2017 r. brak ustosunkowania się do niej, w szczególności, że stypendia doktoranckie w uczelni publicznej są finansowane ze środków, o których mowa w art. 98 ust. 1, a także z innych źródeł, choćby wspólnego funduszu stypendialnego WUA, o jakim mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Można przyjąć, że skoro decyzja w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, to unikanie pozytywnego załatwienia wniosku doktoranta wiązać się będzie z sytuacją ekonomiczną uczelni. Wówczas jednak organ orzekający winien wyjaśnić powody odmowy przedstawiając jakimi środkami dysponował w chwili złożenia wniosku i na co środki te były przeznaczone jeśli w planach finansowych stypendiów doktoranckich nie przewidziano. O kwestiach tych szerzej traktuje odpowiedź na skargę jednak pismo to nie może uzupełniać decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja jest orzeczeniem ułomnym, nienależycie uzasadnionym, a przez to naruszającym przepis art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem zaskarżona decyzja administracyjna, a nie decyzja, którą organ orzekający w sprawie "naprawia" pod wpływem zarzutów strony skarżącej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ppsa sąd zatem orzekł jak w sentencji wyroku. W związku z tym sąd nie uwzględnił wniosków zawartych w skardze, zwłaszcza tego, by zobowiązać Rektora do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji; w sprawie bowiem nie ma zastosowania przepis art. 145a § 1 ppsa, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzająca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa. Na podstawie art. 141 § 4 zd. II ppsa rozważania powyższe powinny być uwzględnione przez organ orzekający w sprawie jako wskazania co do dalszego postępowania. Odnośnie kosztów postępowania należy natomiast zauważyć, że skarżący w skardze wniósł o ich zwrot na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 ppsa. W piśmie z dnia 19 października 2017 r. (data wpływu do sądu: 27 październik 2017 r.), na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ppsa, zaś wniosek ten skonkretyzował żądając zasądzenia na jego rzecz kwoty 700 zł na którą składają się: 200 zł tytułem wpisu oraz 500 zł tytułem kosztów pomocy prawnej przy sporządzeniu skargi, na dowód czego przedłożył fakturę VAT wraz z bankowym potwierdzeniem zapłaty. Faktura została wystawiona przez jedną z kancelarii adwokackich w T. przy czym skarżący w postępowaniu sądowym występował osobiście, nie przedłożył pełnomocnictwa adwokat, która wystawiła fakturę do zastępowania go w sprawie. Sąd zasądził na rzecz skarżącego jedynie zwrot wpisu w kwocie 200 zł uznając, że "pomoc przy sporządzaniu skargi" nie należy, w tym przypadku, do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 ppsa). Skarżący powołał ogólnie art. 205 ppsa bez określenia, który z jego przepisów konkretnie miałby zastosowanie jako podstawa wniosku w sprawie kosztów. Należy do tego dodać, że w istocie rzeczy skarga do sądu administracyjnego jest pismem odformalizowanym. Mimo, że art. 57 § 1 ppsa określa jakie są elementy składowe skargi w praktyce postępowanie sądowoadministracyjne zostaje skutecznie wszczęte gdy strona skarżąca wyrazi na piśmie niezadowolenie z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji administracyjnej. Do tego należy dodać, że sąd, na podstawie art. 134 § 1 ppsa, nie jest związany granicami skargi. Tak też się stało w niniejszej sprawie gdy sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą kierując się motywami odmiennymi od tych, jakie przedstawił skarżący. Z tych względów sąd orzekł, na podstawie powołanych przepisów prawa, jak w sentencji wyroku.