IV SA/Wr 604/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr DSE3-K0918-D20556-6/23 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem, z 3 kwietnia 2023 r., adresowanym do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: organ, Szef Urzędu), którym to J. G. (dalej: skarżący) domagał się potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1255); dalej: ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej. Postanowieniem z 9 maja 2023 r. (DSE3-K1027-D20556-1/23) Szef Urzędu zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wezwał skarżącego do wystąpienia w terminie 21 dni od otrzymania postanowienia do Prezesa Instytucji Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: Prezes IPN) z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 4 ustawą o działaczach opozycji antykomunistycznej. Jednocześnie organ wniósł o niezwłoczne przekazanie do Urzędu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia: decyzji administracyjnej Prezesa IPN w sprawie spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 4 ustawą o działaczach opozycji antykomunistycznej albo dowodu wszczęcia postępowania w sprawie wydania tej decyzji albo dokumentu potwierdzającego nadanie Krzyża Wolności Solidarności. Organ pouczył skarżącego, że jeżeli w tym terminie nie zostanie przedłożony żaden dowód, postępowanie zawieszone wskutek nieprzedłożenia dowodu potwierdzającego rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zostanie podjęte i Szef Urzędu załatwi sprawę, we własnym zakresie rozstrzygając zagadnienie wstępne. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone skarżącemu 15 maja 2023 r. Postanowieniem z 29 maja 2023 r. (DSE3-K1027-D20556-2/23) Szef Urzędu podjął zawieszone postępowanie z uwagi na okoliczność, że skarżący mimo wezwania z 9 maja 2023 r. nie przedstawił decyzji Prezesa IPN o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 4 ustawy działaczach opozycji antykomunistycznej. Jednocześnie Szef Urzędu pismem z 29 maja 2023 r. poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Z treści tego zawiadomienia wynika, że "skarżący może przedłożyć dodatkowe dowody w postaci decyzji administracyjnej Prezesa IPN lub dokumentu potwierdzającego nadanie Krzyża Wolności i Solidarności celem spełniania przesłanek, o których mowa w art. 4 ustawy albo dowód wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji Prezesa IPN w terminie do 28 czerwca 2023 r. Decyzją z 12 lipca 2023 r. nr (DSE3-K1027-D20556-4D/23), wydaną z powołaniem się na art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej Szef Urzędu odmówił potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych z uwagi na "niewykazanie przez stronę spełnienia warunków określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej". Niniejsza decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu 18 lipca 2023 r. Pismem z 27 lipca 2023 r. skarżący oświadczył, że nie jest zadowolony z decyzji odmownej i wniósł o jej ponowne rozpoznanie. Jednocześnie skarżący podniósł, że "poda świadków, którzy pamiętają jego działania na rzecz opozycji". Pismem z 7 sierpnia 2023 r. Szef Urzędu – powołując się na art. 79a § 1 k.p.a – zawiadomił skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie zostało zakończone postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że nie zostały spełnione przesłanki prawa materialnego konieczne wydania decyzji pozytywnej, gdyż skarżący nie przedłożył decyzji Prezesa IPN. Szef Urzędu poinformował również skarżącego, że jako strona postępowania administracyjnego ma pełne prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) w terminie do 28 sierpnia 2023 r. Jednocześnie zaznaczył, że po upływie tego terminie, w ciągu 14 dni zostanie wydana decyzja w sprawie". Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. (DSE3-K0918-D20556-6/23), wydaną z powołaniem się na art. 138 k.p.a. i art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, Szef Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z 12 lipca 2023 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku prowadzonego postępowania skarżący był wielokrotnie wzywany do przedłożenia decyzji Prezesa IPN, której jednak do dnia zakończenia postępowania nie przedłożył. Z uwagi zatem na "niewykazanie przez stronę spełnienia warunków określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, Szef Urzędu odmówił skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych". Pismem nadanym przez skarżącego do Urzędu do spraw kombatantów i osób represjonowanych 28 sierpnia 2023 r. skarżący przesłał decyzję Prezesa IPN z 17 sierpnia 2023 r. (nr BUIV-1-5375-1599(20)/23) stwierdzającą, że skarżący: 1) nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa; 2) w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zaskarżył decyzję w całości, a jednocześnie wniósł o uwzględnienie –istotnej dla rozstrzygnięcia jego sprawy – a nieuwzględnionej przez organy decyzji Prezesa IPN z 17 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji lub postanowienia, stosownie do art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), jest możliwe w razie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Przyczyną, dla której Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: organ, Szef Urzędu) wydał decyzję o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych był brak przedstawienia przez skarżącego decyzji Prezesa IPN. W decyzji odmownej Szef Urzędu stwierdził, że skarżący pomimo wielokrotnego wezwania, do dnia zakończenia postępowania, nie przedstawił ww. decyzji Z takim twierdzeniem Szefa Urzędu nie sposób się jednak – zdaniem Sądu – zgodzić, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący przedstawił organowi 28 sierpnia 2023 r. (a zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji i jednocześnie w terminie wyznaczonym przez ten organ na przedłożenie brakujących dokumentów) decyzję Prezesa IPN z 17 sierpnia 2023 r. (nr 750/OP/2023). W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Przy czym powyższy status potwierdza się – na wniosek – działacza opozycji antykomunistycznej, osoby represjonowanej z powodów politycznych, wdowy lub wdowca po działaczu opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych lub innego członka rodziny zmarłego działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, o czym stanowi ust. 2 art. 5 tej ustawy. Z kolei przesłanki formalne do wydania merytorycznej decyzji określa art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, stanowiąc, że do wniosku dołącza się: 1) dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3, 2) decyzję administracyjną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokument potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności oraz aktualną fotografię wnioskodawcy. Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest fakt, że skarżący nie dopełnił wymogów wynikających z art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy i nie przedłożył wraz z wnioskiem decyzji Prezesa IPN. Bezspornym jest nadto, że do uzupełnienia tego braku był wzywany przez Szefa Urzędu, który (jeszcze) przed wydaniem zaskarżonej decyzji odmownej, powołując się na treść art. art. 79a § 1 k.p.a. pismem z 7 sierpnia 2023 r. poinformował skarżącego, że nie zostały spełnione przesłanki prawa materialnego konieczne do wydania decyzji pozytywnej, gdyż skarżący nie przedłożył decyzji Prezesa IPN. W związku z powyższym Szef Urzędu poinformował również skarżącego, że jako strona postępowania administracyjnego ma pełne prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) w terminie do 28 sierpnia 2023 r. Jednocześnie zaznaczył, że po upływie tego terminie, w ciągu 14 dni zostanie wydana decyzja w sprawie". Bezspornym jest, że Szef Urzędu jako organ administracji w postępowaniu wszczętym na żądanie skarżącego obowiązany był bowiem do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Z treści art. 79a k.p.a. wynika bowiem, że organ w pierwszej kolejności przed wydaniem decyzji negatywnej dla wnioskodawcy winien stworzyć warunki, które umożliwiają wydanie decyzji pozytywnej, co ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy decyzja odmowna ogranicza stronie jej uprawnienia właścicielskie. Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 79a k.p.a. konkretyzuje i uzupełnienia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje on expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia jej o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W literaturze przedmiotu wskazuje się także, że organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji (Knysiak-Sudyka Hanna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, publ. LEX, 2019). Formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a k.p.a. z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 k.p.a. wyraża się zatem, po pierwsze, w jednoczesnej ich realizacji (np. w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony), a po drugie, co istotne w sprawie – w ustanowieniu jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a k.p.a. (wyrok WSA w oznaniu z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 975/17 i WSA w Opolu z 3 grudnia 2019 r. II SA/Op 425/19). I choć jak wynika z analizy treści pisma z 7 sierpnia 2023 r. Szef Urzędu (co do zasady) sprostał powyższym wymaganiom, to jednak wyznaczając skarżącemu termin na przesłanie brakującej decyzji Prezesa IPN na dzień 28 sierpnia 2023 r., jednocześnie dokładnie tegoż samego (28 sierpnia 2023 r.) wydał decyzję odmowną (DSE3-K0918-D20556-6/23). Co więcej, w uzasadnieniu tej decyzji, Szef Urzędu stwierdził, że skarżący pomimo wielokrotnego wezwania, do dnia zakończenia postępowania, nie przedstawił decyzji IPN. Podczas gdy jak wynika z akt, skarżący właśnie 28 sierpnia 2023 r. (a zatem – co wymaga podkreślenia Sądu – w ostatnim dniu terminu wyznaczonego przez organ) nadał w Urzędzie Pocztowym Dzierżoniów przesyłkę zawierającą decyzję Prezesa IPN z 17 sierpnia 2023 r. (nr BUIV-1-5375-1599(20)/23) stwierdzającą, że: 1) nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa; 2) w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Skarżący zachował zatem termin wyznaczony przez Szefa Urzędu do przedłożenia decyzji Prezesa IPN. Dodatkowo wskazania wymaga, że termin na wypowiedzenie się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jest terminem urzędowym (art. 57 k.p.a.). A zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin ten uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, tak jak to miało miejsce w sprawie. Zważywszy zatem na powyższe, nie sposób również zgodzić się z Szefem Urzędu, że (jak wskazał w piśmie z 7 sierpnia 2023 r.), o zachowaniu wyznaczonego na dzień 28 sierpnia 2023 r. "decyduje data wpływu do urzędu". W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy, wydanie przez Szefa Urzędu decyzji odmownej w ostatnim dniu terminu wyznaczonego przez ten organ do wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym również do przedłożenia brakującej (a kluczowej dla sprawy) decyzji Prezesa IPN, stanowi istotne uchybienie procesowe rzutujące bezpośrednio na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Takim działaniem organ zniweczył bowiem cel art. 79a § 1 k.p.a., czym też naruszył art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 i 9 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Szef Urzędu dopiero po uwzględnieniu treści decyzji Prezesa IPN (przedłożonej przez skarżącego w terminie) zobowiązany będzie ustalić, czy skarżący spełnia przesłanki do uznania go za działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, a w dalszej kolejności wydać stosowną decyzję w tym zakresie. Stwierdzając zatem, że Szef Urzędu dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.