IV SA/Wr 605/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za studia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz J. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. opartą na podstawie § 12 ust. 2 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu W. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów oraz § 6 ust. 1 umowy nr [...] o warunkach wnoszenia opłat za studia niestacjonarne Dziekan Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego ustalił do zapłaty przez J. C. kwotę 4.244,36 zł w związku ze skreśleniem jej z listy studentów tego Wydziału. W odwołaniu od tej decyzji J. C. podniosła, iż od momentu złożenia indeksu i legitymacji w czerwcu 2008 roku nie uczęszczała na żadne zajęcia dydaktyczne. Świadczy o tym m.in. nieobecność na ćwiczeniach, na których obecność była skrupulatnie sprawdzana. Jest osobą bezrobotną i kwota 4.244,36 złotych jest dla niej ogromnym wydatkiem. J. C. wskazała, że nie chciałaby płacić za zajęcia, z których, z powodu absencji, nic nie wyniosła. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania. Rektor Uniwersytetu W., po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz uchwały nr 116/2007 Senatu Uniwersytetu W. z dnia 26 września 2007 r. w sprawie wprowadzenia zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca nie spełniała wymogu określonego w § 12 ust. 1 tych zasad, stanowiącego podstawę do nienaliczenia skarżącej opłat za studia w semestrze zimowym oraz częściowo w semestrze letnim w roku akademickim 2008/2009. Zgodnie z treścią powyższego przepisu – w przypadku rozwiązania umowy, którą student zawarł z Uniwersytetem W. o świadczenie usług edukacyjnych, przed końcem semestru – Uczelnia zwraca studentowi część opłaty, proporcjonalnie za okres przypadający po rozwiązaniu umowy. Zgodnie z § 12 ust. 2 zasad, jeżeli na dzień rozwiązania umowy student zalega z opłatą – jest on zobowiązany wnieść tę opłatę w wysokości proporcjonalnej do odbytych zajęć objętych planem studiów. Skarżąca została skreślona z listy studentów w dniu 12 marca 2009 r. i do tego czasu posiadała status studenta (potwierdzony wpisem w indeksie), co dawało skarżącej prawo uczestniczyć we wszystkich zajęciach. Status studenta pociąga za sobą obowiązek przestrzegania przez studenta postanowień Regulaminu studiów i innych wewnętrznych aktów prawnych, do których należy zaliczyć uchwały Senatu Uniwersytetu W.. Z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżąca uchybiła temu obowiązkowi. Przede wszystkim skarżąca nie uiściła opłaty za studia, do czego była zobowiązana z racji podjęcia studiów niestacjonarnych. Ponadto skarżąca nie powiadomiła Dziekana, iż zaprzestaje uczestniczyć w zajęciach – wobec czego Dziekan miał uzasadnione prawo przypuszczać, że absencja skarżącej na zajęciach oraz brak opłaty za studia ma charakter przemijający i był uprawniony do niewydawania decyzji o skreśleniu, tym bardziej, że z treści § 3 ust. 5 zasad wynika fakultatywność prawa do skreślenia studenta z listy studentów z tej przyczyny, że zalega on z opłatą za studia. Ponadto Regulamin studiów nie wyznaczał Dziekanowi terminów, w jakim mógł skorzystać z przysługującego mu prawa skreślenia studenta z powodu nieuiszczenia opłat, szczególnie przy biernym zachowaniu się studenta, czyli braku informacji o zaprzestaniu nauki. W skardze na tę decyzję J. C. wniosła o uchylenie obu omówionych orzeczeń oraz obciążenie organu kosztami postępowania, a w uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż: 1. zawarła z Uniwersytetem W. umowę o warunkach wnoszenia opłat za studia niestacjonarne. W § 3 ust. 4 tej umowy stwierdzono, że w przypadku nieuiszczenia w obowiązującym terminie opłat w ciągu 10 dni od ponaglenia student może być skreślony z listy studentów. Zatem status studentki skarżącej był uzależniony od wnoszenia opłat. Decyzję o skreśleniu skarżącej z listy studentów Dziekan Wydziału Prawa Administracji i Ekonomii wydał w dniu 12 marca 2009 r. Zgodnie ze wspomnianą wyżej umową opłatę za semestr jesienny 2008/2009 skarżąca winna wnieść do dnia 5 października 2008 r. Opłaty tej skarżąca nie wniosła i niezwłocznie powinna otrzymać ponaglenie. Po 10 dniach od otrzymania ponaglenia czyli około 20 października 2008 r. należało wydać decyzję o skreśleniu skarżącej z listy studentów. Nie uczyniono tego i z wydaniem decyzji zwlekano prawie 4 miesiące. Spowodowało to sztuczne podwyższenie należności za studia do wysokości uniemożliwiającej skarżącej jej spłatę. Wygląda na to, że organ celowo opóźniał wydanie decyzji o skreśleniu skarżącej z listy studentów, aby uzyskać wyższą kwotę; 2. prawdą jest, że nie złożyła przewidzianej w § 5 ust. 1 pkt 3 umowy pisemnej rezygnacji ze studiów, co spowodowałoby rozwiązanie umowy. Był to błąd skarżącej, ale wynikał on z nieświadomości i braku doświadczenia życiowego. Skarżąca uważała, że skoro nie wniosła opłaty to zostanie niezwłocznie skreślona z listy studentów i sprawa zostanie tym sposobem ostatecznie załatwiona. Skarżąca uważała jednak, iż instytucja taka jak uniwersytet nie powinna podstępnie wykorzystywać braku doświadczenia życiowego młodej osoby dla uzyskania zwykłej, choć nienależnej, korzyści majątkowej; 3. niezależnie od popełnionego przez skarżącą błędu opłata za studia nie należy się Uniwersytetowi od skarżącej. Zgodnie z § 1 ust. 1 wspomnianej umowy jej przedmiotem jest określenie warunków wnoszenia opłaty za świadczone przez uczelnię usługi edukacyjne związane z kształceniem na niestacjonarnych studiach... Skarżąca nie była obecna na żadnych prowadzonych zajęciach niezależnie od ich formy. Zatem jakie usługi edukacyjne świadczyła na rzecz skarżącej uczelnia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby skarżąca uczestniczyła choć w jednych zajęciach. W każdym razie uczelnia nie wykazała uczestnictwa skarżącej w jakichkolwiek zajęciach. Uzasadniony jest wobec tego wniosek, że dla skarżącej uczelnia żadnych usług edukacyjnych związanych z kształceniem na studiach niestacjonarnych nie świadczyła. Skoro usługi takie świadczone nie były to za co uczelnia domaga się zapłaty. Umowa wyraźnie i jednoznacznie mówi o świadczeniu usług, a nie o możliwości skorzystania z nich. Świadczenie usług polega nie tylko na umożliwieniu uczestniczenia w zajęciach. Skarżąca nie korzystała ze świadczonych przez uczelnię usług, a co za tym idzie nie mogła być zobowiązana do zapłaty za coś, czego, niezależnie z czyjej winy, nie otrzymała. Stanowisko takie pośrednio potwierdza § 6 ust. 1 umowy, który mówi, że rozwiązanie umowy nie zwalnia studenta z obowiązku wniesienia należnej opłaty za studia, w wysokości proporcjonalnej do odbytych zajęć objętych planem studiów za okres do rozwiązania umowy. Jak wynika z tego podstawą ustalenia opłaty, w takim wypadku, są odbyte przez studenta zajęcia. Skarżąca żadnych zajęć, w okresie za jaki uczelnia domagała się zapłaty za studia, nie odbyła; 4. świadczenie takie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego jest świadczeniem nienależnym. Wspomniana umowa jest umową o charakterze cywilno-prawnym i wyłącznie jej zapisy mogą być podstawą roszczeń uczelni. Nie przewiduje ona obowiązku wnoszenia opłat za usługę, z której student nie skorzystał, nawet w sytuacji gdy taka możliwość istniała. Jednak takiej możliwości nie było, gdyż brak opłaty nie tylko uniemożliwiał uczestniczenie w zajęciach, ale także blokował korzystanie z urządzeń uczelni takich, jak np. biblioteka. Tak więc nie było nawet realnej możliwości skorzystania z usługi świadczonej przez uczelnię, gdyż ta wszystkie możliwości w tym względzie zablokowała, widocznie bojąc się aby ktoś bez wniesienia opłaty z usług edukacyjnych nie skorzystał. Umowa nie przewiduje wnoszenia opłat za gotowość uczelni do świadczenia usług edukacyjnych. Przewiduje jedynie opłaty za samo świadczenie tych usług; 5. skarżąca uważa, że ustalenie opłaty za studia nie mogło mieć formy decyzji administracyjnej. (...) Zastosowanie art. 207 ust. 1 tej ustawy nie można uznać za trafne z uwagi na wspomnianą wyżej umowę. W przekonaniu skarżącej sprawa ta nie jest sprawą administracyjną, lecz cywilną i uczelnia swoje roszczenie winna kierować do sądu cywilnego w formie pozwu o zapłatę należności. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł brak kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał, że roszczenie Uniwersytetu wynika przede wszystkim z postanowień zawartej umowy o warunkach wnoszenia opłaty za studia niestacjonarne. W świetle ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma uzasadnienia do wydania decyzji o charakterze administracyjnym i żądanie Uniwersytetu kwalifikuje się do ewentualnego postępowania na drodze cywilnej. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r. (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok 2009 nr 1, str. 125), odnoszący się m.in. do właściwości sądu cywilnego w kwestii żądań wynikających z umowy o świadczenie usług edukacyjnych. Z daleko posuniętej ostrożności organ odwoławczy wskazał na zobowiązanie umowne przyjęte przez J. C., a dotyczące złożenia oświadczenia woli w sprawie rezygnacji ze studiów. Z tym oświadczeniem umowa wiązała istotne skutki prawne; złożenie rezygnacji wyznaczało termin rozwiązania umowy i rozliczania opłat. Wobec braku oświadczenia Dziekan był upoważniony do rozliczenia opłaty do daty skreślenia skarżącej z listy studentów. W ocenie organu odwoławczego wskazany w umowie termin do wysłania ponaglenia w sprawie wniesienia opłaty jest najwcześniejszym terminem pozwalającym Uniwersytetowi na wysłanie takiego ponaglenia i nie przekreśla możliwości wysłania go w terminie późniejszym. Skorzystanie przez Uniwersytet z możliwości skreślenia studenta z powodu niewniesienia opłaty za studia nie jest obwarowane żadnym terminem i Dziekan mógł z tego prawa skorzystać w dniu podejmowania decyzji o skreśleniu z listy studentów J. C. - czyli w dniu 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, w szczególności kiedy zarzuca organowi administracyjnemu obu instancji, że "ustalenie opłaty za studia nie może mieć formy decyzji administracyjnej". Istotne bowiem znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma zawarcie w dniu 27 września 2006 r. między Uniwersytetem W. a J. C. stosownej umowy. Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 tej umowy wysokość opłaty za studia ustala w drodze zarządzenia Rektor Uczelni. Zgodnie z § 3 ust. 5 umowy wysokość opłaty należnej w każdym roku akademickim określa Rektor Uczelni zarządzeniem, o którym mowa w § 1 ust. 3, podawanym do wiadomości poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń w Dziekanatach i na stronie internetowej Uniwersytetu W.. Stosownie do § 8 umowy, w sprawach nią nie uregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164,poz. 1365, ze zm.), przepisy Kodeksu cywilnego oraz odpowiednie uchwały Senatu Uczelni i zarządzenia Rektora Uczelni, o których mowa w § 1 ust. 2 i 3. Zarządzenie takie zostało wydane przez Rektora Uniwersytetu W., dnia 9 czerwca 2008 r.; nosi ono nr [...] i reguluje wysokość opłat za studia w Uniwersytecie W.. Należy tu dodatkowo zwrócić uwagę na uchwałę Senatu Uniwersytetu W. nr [...] z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów, która w § 12 ust. 2 stanowi, iż jeżeli na dzień rozwiązania umowy student zalega z opłatą – jest on zobowiązany wnieść tę opłatę w wysokości proporcjonalnej do odbytych zajęć objętych planem studiów. Rację ma więc organ odwoławczy, gdy wskazuje, iż roszczenie Uniwersytetu wynika z postanowień zawartej umowy o warunkach wnoszenia opłaty za studia niestacjonarne. W świetle ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma uzasadnienia decyzja o charakterze administracyjnym a żądanie Uniwersytetu kwalifikuje się do ewentualnego postępowania na drodze cywilnej. Organ odwoławczy posiłkował się w tym względzie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r. (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok 2009 nr 1, str. 125), wskazującym sąd cywilny jako właściwy w tego rodzaju sprawach. We wspomnianym wyroku WSA stwierdził też, że nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Do takich aktów zaliczono m.in. zgodę Dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1987 r. sygn. akt SA/Wr 227/87) (...) jednostronne działania prawne organów skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które to nie wypływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne) nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego (E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. (...) wniosek o zwrot czesnego za jeden semestr studiów magisterskich jest związany z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, a dotyczy działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego, w związku z tym nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej następnie kontroli sądowej. Należy przyjąć, iż w aspekcie świadczenia usług dydaktycznych i związanej z tym odpłatności, skarżącego z uczelnią łączy swoisty stosunek cywilnoprawny o charakterze zobowiązaniowym (posiadający pewne elementy administracyjnoprawne), w zakresie umowy nienazwanej o świadczenie, charakteryzujący się tym, że strony są wobec siebie równorzędne, a ich świadczenia są ekwiwalentne. Z powyższych okoliczności wynika, iż ewentualne roszczenia z tytułu wykonania umowy i skutki ich niewykonania nie mogą być ocenianie w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej i powinny być finalizowane poprzez oświadczenia woli obu stron tej umowy, bądź w braku takiej zgody przez orzeczenie sądu powszechnego. Pogląd ten w całości Sąd w niniejszym składzie podziela. Już z tych rozważań wynika przekonanie, iż decyzji administracyjnej w takich przypadkach brak podstawy prawnej. Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem administracyjnym zewnętrznym, a podstawą prawną takiego właśnie aktu mogą być tylko i wyłącznie przepisy prawne powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw i aktów prawnych wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 245). Powołanie podstawy prawnej pozwala na skontrolowanie, czy jest to przepis powszechnie obowiązujący, bo tylko taki daje podstawę do wydania decyzji, co od początku było uznawane w orzecznictwie sądu administracyjnego za zasadę kardynalną -wyroki NSA z: 6 lutego 1981 r. (SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6); 5 listopada 1981 r. (I SA 2253/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 109) – i w całej rozciągłości aprobowane jest w literaturze (A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Pip 1985, z. 5, s. 17 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności jako decyzja wydana bez podstawy prawnej (wyrok NSA OZ w Katowicach z 19 listopada 2001 r., II SA/Ka 210/2000 - LexPolonica; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 7 grudnia 1995 r., SA/Wr 800/95 - LexPolonica; wyrok NSA z 23 kwietnia 1981 r., SA 705/81 - OSNPG 1982, nr 1, s. 17). W podstawie prawnej obu decyzji administracyjnych powołano przepisy § 12 ust. 2 uchwały nr 116/2007 Senatu Uniwersytetu W. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów, § 6 ust. 1 umowy nr [...] o warunkach wnoszenia opłat za studia niestacjonarne, art. 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.). Przepisy te stanowią: - § 12 ust. 2 powyższej uchwały: jeżeli na dzień rozwiązania umowy student zalega z opłatą – jest on zobowiązany wnieść tę opłatę w wysokości proporcjonalnej do odbytych zajęć objętych planem studiów, - § 6 ust. 1 umowy: rozwiązanie umowy zgodnie z § 5 ust. 2 umowy, nie zwalnia studenta z obowiązku wniesienia należnej opłaty za studia, w wysokości proporcjonalnej do odbytych zajęć, objętych planem studiów za okres do dnia rozwiązania umowy, - art. 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zmianami): 1. Uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z: 1) kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich; 2) powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce; 3) prowadzeniem studiów w języku obcym; 4) prowadzeniem zajęć nieobjętych planem studiów; 5) prowadzeniem studiów podyplomowych oraz kursów dokształcających. 2. Wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ustala rektor uczelni publicznej, z tym że opłaty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie mogą przekraczać kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej uczelni, odpowiednio studiów lub studiów doktoranckich, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz zajęć na studiach lub studiach doktoranckich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem kosztów amortyzacji i remontów. 3. Senat uczelni publicznej określa szczegółowe zasady pobierania opłat, o których mowa w ust. 1, w tym tryb i warunki zwalniania - w całości lub w części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności osiągających wybitne wyniki w nauce, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. 4. Zasady pobierania i wysokość opłat w uczelni niepublicznej określa organ wskazany w jej statucie. Analiza tych przepisów dodatkowo prowadzi do wniosku, że nie są one podstawą prawną do tego by sprawę określenia zaległych opłat za studia załatwiać w drodze tego rodzaju czynności jak decyzja administracyjna. Decyzja administracyjna może być bowiem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Można o niej w pewnym uproszczeniu mówić jako o normie indywidualnej, poprzez którą organ administracji orzeka o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach przesądzając o konsekwencjach normy prawnej w danej sytuacji faktycznej. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071, ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu opiera się na podstawie art. 152 cytowanego Prawa, wobec wcześniejszego rozstrzygnięcia co do bezpodstawności orzeczeń administracyjnych. Orzeczenie o kosztach opiera się natomiast na zasadzie art. 200 tego Prawa.