IV SA/Wr 606/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia 13 października 2009 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem R. K. z dnia 29 czerwca 2009 r. adresowanym do organu pomocowego o udzielenie pomocy z tytułu zalania w godzinach nocnych z 26.06.2009r. na 27.06.2009r. klatki schodowej i piwnicy. We wniosku strona wskazała, że w wyniku zalania zniszczeniu uległy zamrażarka, meble oraz ubrania i buty zimowe, które z powodu braku strychu przechowywała w piwnicy . Decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Nr OPS . Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego. Powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r. Nr uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie aprobując stanowiska organu I instancji , wedle którego warunkiem przyznania pomocy jest poniesienie strat w gospodarstwie domowym , a zalanie piwnicy nie stanowi przeszkody w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek decyzją z dnia 9 września 2009 r. Nr . wydaną z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 1 i 3 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.)(zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi 1431,53 zł i przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 1053 zł. Organ I instancji przywołał brzmienie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając , że art. 40 i 41 tej ustawy normują szczególne zasady przyznania zasiłku celowego, a zasiłek ten, w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wskazał, że świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób, a zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Według organu pierwszej instancji straty to takie negatywne następstwa w majątku i prawach osoby występującej z żądaniem świadczenia, które istotnie odraczają powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej, jaka miał miejsce przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkody. Wskazał, że komisja do spraw ustalenia strat i szacowania szkód powstałych na skutek powodzi przyjęła następujące kryteria szacowania rozmiaru szkód wedle grup, a mianowicie : I grupa – znaczne straty w gospodarstwie domowym (lokal mieszkalny), II grupa – znaczne straty w budynkach i pomieszczeniach gospodarczych (np. zalane i uszkodzone piece c. o. oraz hydrofory), III grupa – straty nie mające bezpośredniego wpływu na prowadzenie gospodarstwa domowego (piwnice), IV grupa – inne straty np. zalane działki przydomowe. Dalej wskazał, że komisja ustaliła, że w piwnicy budynku, w którym zamieszkuje wnioskodawczyni była woda, a szkoda wnioskodawczyni została zakwalifikowana do III grupy strat. Zdaniem organu poniesiona przez stronę strata w postaci zalania piwnicy nie zakłóca prawidłowego prowadzenia gospodarstwa domowego oraz funkcjonowania rodziny, bowiem nie znajdowały się w niej urządzenia niezbędne takiemu funkcjonowaniu tj. piec c.o. oraz hydrofor. Organ zaakcentował , ze świadczenie, o które stara się strona jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego i w świetle przyjętych kryterium poniesionych strat, uzyskanie środków finansowych na zakup zamrażarki nie może być uznane za niezbędną potrzebę życiową, co nie daje podstaw do przyznania świadczenia w oparciu o przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła, że zalaniu poza piwnicą, w której znajdowała się zamrażarka uległa również klatka schodowa, stanowiąca integralną częścią mieszkania. Odwołująca wskazała, że piwnica i mieszkanie posiada wspólny licznik elektryczny, który jest przypisany do jej lokalu , zaś zakres zniszczeń potwierdza zaświadczenie z dnia 3 lipca 2009 r. Strona podtrzymała wniosek o przyznanie jej zasiłku celowego bezzwrotnego na zakup materiałów budowlanych , butów i odzieży jesienno – zimowej oraz zamrażarki . Decyzją z dnia 13 października 2009 r. Nr . Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło , że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądzają normy zawarte w art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, które stanowią podstawę dla organu do przyznania tej formy pomocy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, a także w sytuacji poniesienia strat w wyniku zdarzenia losowego czy klęski żywiołowej lub ekologicznej. Według organu odwoławczego wskazane przepisy zawierają zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń pomocowych, co w jego ocenie pozwala na odmowę ich przyznania mimo spełnienia kryteriów ustawowych. Natomiast uznanie administracyjne pozwala organom pomocowym na ocenę hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia. Zważywszy , że organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Organ drugiej instancji jako bezsporny uznał fakt , że strona poniosła stratę w wyniku powodzi, która zniszczyła zamrażarkę, piekarnik oraz odzież jesienno – zimową. Jednocześnie jako trafne ocenił stanowisko organu I instancji, który określił poniesione przez stronę straty za niezakłócające prawidłowego prowadzenia gospodarstwa domowego oraz funkcjonowania rodziny. Tym bardziej , że organ I instancji wskazał kryteria jakimi kierował się podejmując decyzję, stwierdzając, że w pierwszej kolejności pomoc w ramach środków jakimi dysponuje OPS w S. Ś. została skierowania do osób, które poniosły znaczne straty w podstawowym wyposażeniu domowym. W ocenie Kolegium wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w którym podjęto niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceniając wszystkie okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Podkreśliło, że organ I instancji nie kwestionował , że zniszczeniu uległy przedmioty wskazane we wniosku, jednak zakwalifikował stratę jako niezakłócającą prawidłowego prowadzenia gospodarstwa domowego oraz funkcjonowania rodziny. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu , dodatkowo podnosząc , że strata wskazanych przez nią przedmiotów zakłóca prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa domowego, w kontekście wysokości osiąganych przez jej rodzinę dochodów w wysokości 1400 zł miesięcznie. W szczególności wskazała, że utrata zamrażarki znacząco wpłynie na koszty utrzymania rodziny, bowiem wykorzystywała ją do mrożenia owoców i warzyw w okresie letnim. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialno prawną wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) (zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej), w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), [...] może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. A zatem z treści cytowanych przepisów wynika, że przedmiotowy zasiłek cechuje element bezzwrotności, brak wymogu spełniania kryterium dochodowego oraz wystąpienie straty spowodowanej zdarzeniem losowym, w tym klęski żywiołowej bądź ekologicznej. Wobec tego powinnością organu administracji jest poczynienie ustaleń co do faktu poniesienia straty przez osobę bądź rodzinę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Nie ulega wątpliwości, że strata ta powinna być w należyty sposób udokumentowana i powinna wynikać z wystąpienia zdarzenia, które można zakwalifikować do kategorii określonych w przepisie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Te okoliczności na gruncie realiów badanej sprawy pozostają poza sporem, bowiem stratę wynikłą ze zdarzenia losowego strona udokumentowała w sposób dostateczny , co potwierdza m.in. zaświadczenie z dnia 3 lipca 2009 r. wydane przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ś. i tych okoliczności nie kwestionują również organy obu instancji. Natomiast w pozostałym zakresie postępowanie administracyjne prowadzące do przyznania bądź odmowy przedmiotowego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, na co wyraźnie wskazuje użycie w przytoczonych na wstępie przepisach sformułowania "może". W związku z tym ,że przyznanie omawianego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę, nakłada to na organ obowiązek szczególnej staranności i skrupulatności w przekazywaniu motywów rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego winien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek orzeczenia. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego . Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych jak np. ogólne wskazanie braków środków materialnych na dane cele ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., komentarza do art. 107 K.p.a.). W tym miejscu przypomnieć jedynie należy , że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na gruncie ustawy o pomocy społecznej znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 K.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego – przyznawanego w sytuacjach, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 - zobowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Przy czym obowiązek ten dotyczył nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie pozostałych okoliczności, decydujących o przyznaniu zasiłku celowego w określonej wysokości. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, w rozstrzygnięciu organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych ustaleń i ocen dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej, pomimo, że powyższa przesłanka została również wskazana jako podstawa odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego. W uzasadnieniach decyzji obu instancji organy w kontekście odmowy przyznania świadczenia powoływały się na możliwości finansowe ośrodka, jednakże akta sprawy nie zawierają materiału, który pozwoliłyby na dokonanie ustaleń w powołanym zakresie. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2009 r. zawierające wytyczne, według których powinny być przyznawane zasiłki celowe na których finansowanie została uruchomiona rezerwa celowa budżetu państwa w związku z powodzią, w której poszkodowana została skarżąca, jednakże brak w nim jakichkolwiek informacji na temat środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka w S. Ś.. Stwierdzić należy, że środki finansowe organu pomocy społecznej, jako istotny obiektywny element ograniczający wysokość pomocy społecznej przyznawanej w konkretnych przypadkach, powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym poprzez wskazanie przede wszystkim wysokości środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej w dacie wydania decyzji na realizację zadań w zakresie tego rodzaju świadczeń, którego dotyczy rozpoznawany wniosek oraz ilości wniosków o przyznanie świadczeń, udzielanych z tych środków. Brak potwierdzenia informacji w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1682/97 Lex nr 45811). W realiach badanej sprawy organy administracji nie przedstawiły żadnego materiału , z którego wynikałoby bezspornie, że środki jakimi dysponował organ pierwszej instancji w dacie orzekania były do tego stopnia ograniczone, że niemożliwe było przyznanie skarżącej zasiłku celowego na wnioskowany przez nią cel, tym bardziej, że Ośrodek poza środkami z rezerwy celowej dysponuje środkami własnymi. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że organ pierwszej instancji – przy aprobacie organu odwoławczego - w uzasadnieniu rozstrzygnięcia posługuje się sformułowaniem wskazującym na to , że strat poniesionych przez skarżącą " nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową", która to okoliczność jest jednym z kwalifikatorów dla przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w przepisie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a nie zasiłku celowego, który może być przyznany w związku z poniesioną stratą spowodowaną zdarzeniem losowym, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej i na który powołują się organy obu instancji w podstawach prawnych wydanych w sprawie decyzji. Tymczasem z przepisu art.40 powołanej ustawy wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej , ukierunkowanej na konkretny cel , a więc stratę , która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana ( por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2005r. sygn. akt ISA/Wa 1298/04). W odróżnieniu od zasiłku celowego , o którym mowa w art.39 ustawy o pomocy społecznej przyznanie zasiłku , o którym mowa w art.40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienie niezbędnej potrzeby bytowej. Konieczność nabycia materiałów budowlanych , odzieży i butów sezonowych , sprzętu gospodarstwa domowego będąca następstwem wystąpienia zdarzenia losowego wyłącza zastosowanie art.39 ustawy o pomocy społecznej i obliguje organ do ustalenia innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że przy rozpoznawaniu sprawy o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji , gdy dochód osoby lub rodziny przekracza ustawowe kryterium , organ administracji powinien zakresem swoich rozważań objąć również kwestię , czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający wnioskodawcę do otrzymania świadczenia. Wprawdzie zdarzenie losowe , stan klęski żywiołowej są niewątpliwie szczególnie uzasadnionymi przypadkami , o których mowa w art.. 41 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie objęte bowiem art. 41 tej ustawy mogą być przyznane tylko takim osobom , które osiągają dochody nie pozwalające na ubieganie się o świadczenia wymagające spełnienia kryterium dochodowego. W związku z tym organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategorii również " przypadku szczególnie uzasadnionego" . Odmienne działanie organów godzi w zasadę zaufania do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy ,że organ II instancji w uzasadnieniu swoich dwóch rozstrzygnięć wydanych w analizowanej sprawie prezentuje niekonsekwentne stanowisko w zakresie zaliczenia szkód w piwnicy do strat poniesionych w gospodarstwie domowym . Takie postępowanie organu nie daje stronie jasnego poglądu co do motywów , które legły u podstaw wydania decyzji rozstrzygającej o jej prawach. Konkludując stwierdzić należy, że wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego. Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., nie orzekał w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji..