IV SA/Wr 609/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym I. uchyla postanowienie I i II instancji II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta Z. wskazując na podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 - tekst jednolity) postanowił nie uzgodnić wydanie zezwolenia dla A Sp. z o.o. z/s ul. S. [...], [...]W. na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: Z. Ś. – N. – Ł. – J.Ś. – K. – B.W. – W.( [...]). Uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1, pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 - tekst jedn.), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych, wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Po dokonaniu analizy porównawczej kursów istniejących obsługiwanych przez przewoźników na linii komunikacyjnej, która jest przedmiotem niniejszego postanowienia, uważa się, że nasycenie aktualnych kursów zaspakaja potrzeby mieszkańców w zakresie powszechnych usług transportowych. Do dnia dzisiejszego nie wpłynęły wnioski od mieszkańców postulujące zwiększenie częstotliwości kursowania na w/w linii. Opinię negatywną w przedmiotowej sprawie wyraził również Urząd Miejski w Z. Ś.. Mając powyższe na uwadze postanowiono jak w sentencji. Zażalenie na postanowienie Starosty Z. Ś.. z dnia [...]r. wniosła Spółka A spółka z o.o. we W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), 2) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071). Wskazując powyższe, wniosła: 1) o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uzgodnienie wydania zezwolenia dla A sp. z o.o. na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Z. Ś.. – N. – Ł. – J. Ś.. – K. – B. W. – W.. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła że na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie zostały określone przesłanki pozwalające Staroście wydać postanowienie o nieuzgodnieniu zezwolenia, to niewątpliwie należy w tym zakresie stosować odpowiednio przesłanki przewidziane w art. 22a ustawy. Wskazała, że powyższy przepis wyraźnie precyzuje, jakimi kryteriami powinien kierować się właściwy organ, wydając decyzję o odmowie udzielenia lub zmiany zezwolenia. Koniecznym jest zatem zwrócenie uwagi, że przywoływany przepis nie przewiduje możliwości odmowy udzielenia zezwolenia z uwagi na to, iż nasycenie aktualnych kursów zaspokaja potrzeby mieszkańców w zakresie powszechnych usług transportowych. Zatem odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia z tej przyczyny jest niedopuszczalna. Zauważyła również iż zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem według skarżącej spółki w niniejszej sprawie organ wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał jakim, ewentualnie jak pojmowanym interesem społecznym się kierował, który uzasadniałby odmowę uzgodnienia wydania zezwolenia, a więc tym samym uzasadniałby naruszenie słusznego interesu obywatela. Zauważyła też, że ryzyko podjęcia i prowadzenia planowanej działalności obciąża stronę - spółkę A sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...]roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu zażalenia strony A sp. z o.o. we W. na postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]w sprawie nie uzgodnienia wydania zezwolenia dla A sp. z o.o. na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: Z. Ś.. – N. – Ł. – J. Ś.. – K. – B. W. – W, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, że przepisy ustawy nie określają przesłanek, w oparciu o które organ wydający uzgodnienie w trybie art. 106 kpa powinien wypracować swoje stanowisko, w przeciwieństwie do przesłanek, którymi winien się kierować organ wydający decyzję w sprawie wydania bądź zmiany zezwolenia, które określone są w przepisie art. 22a ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to w ocenie Kolegium, że organ rozpatrujący sprawę w drodze uzgodnienia wydania zezwolenia nie jest ograniczony ustawowymi przesłankami, a zatem kieruje się wskazaniami wynikającymi z własnej oceny sytuacji w drogowym transporcie osób. Podniosło, że oceniając działanie organu I instancji Kolegium Odwoławcze bada w związku z tym prawidłowość działania tego organu pod kątem zachowania procedury wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też dokonana ocena przez organ I instancji nasycenia kursów zaspokajających potrzeby mieszkańców w zakresie powszechnych usług transportowych, zdaniem Kolegium nie budzi zastrzeżeń, a zatem w tym kontekście podniesione argumenty w zażaleniu nie znajdują uzasadnienia do ich uwzględnienia a więc do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodało, że w kwestii naruszenia przepisów kpa przez organ I instancji w zakresie, w którym dotyczą one zasad postępowania administracyjnego, Kolegium nie podziela stanowiska strony w tym względzie. Wskazało, że co do zasady postępowanie administracyjne prowadzone jest przed Marszałkiem Województwa D. w sprawie zmiany zezwolenia, na wniosek strony, którego częścią jest uzgodnienie przez organ uzgadniający w zakresie wnioskowanym przez stronę, w trybie art. 106 kpa. Postępowanie w sprawie wydania postanowienia o uzgodnieniu zmiany zezwolenia nie kieruje się więc wszystkimi regułami, które winien przestrzegać organ wydający decyzję administracyjną, jako że nie wszystkie jego dotyczą. Przepis art. 106 kpa nakłada na organ, do którego zwrócił się inny organ SKO [...] administracyjny wydający decyzję do zajęcia stanowiska w sprawie toczącego się postępowania administracyjnego, głównego, w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenia. Postępowanie prowadzone przez ten organ jest ograniczone, choćby w ten sposób, że nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego, a co do zasady organ orzeka na podstawie otrzymanego materiału od organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Możliwe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Kolegium nie oznacza to, że uzgodnienie wydania decyzji w sprawie zmiany zezwolenia jest w istocie decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, albowiem funkcja postanowienia wydanego w trybie art. 106 kpa polega na zajęciu stanowiska w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne. Tym samym nie można czynić temu organowi zarzuty, że naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa. Skarga na powyższe postanowienie wniosła Spółka z o.o. A z/s we W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 15, 77, 106, 107 i 144 kpa oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym – zwanej dalej Ustawą (Dz. U. Nr 204, poz. 2088). W związku z tym wniosła o: - stwierdzenie nieważności postanowienia w całości, - uchylenie postanowienia w całości w przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania stwierdzenia nieważności, - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę stwierdziła, że podstawa materialno-prawna do prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych krajowych jest zawarta w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) Ustawy. Przewidziane w tym przepisie uzgodnienie wydawane w trybie współdziałania administracyjnego, określonym w art. 106 kpa stanowi rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym. Jest też elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Tym samym powinno być prowadzone w uwzględnieniu zasad prawnych rządzących postanowieniem administracyjnym. Skarga zarzuciła też rażące naruszenie przez Kolegium podstawowych przepisów procedury administracyjnej w tym przepisów stauujących zasadę dwuinstancyjności, prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony. W ocenie skarżącej stwierdzenie Kolegium w uzasadnieniu postanowienia, że "organ rozpatrujący sprawę w drodze uzgodnienia wydania zezwolenia nie jest ograniczony ustawowymi przesłankami a zatem kieruje się wskazaniami wynikającymi z własnej oceny sytuacji w drogowym transporcie i oceniając działanie organu I instancji Kolegium Odwoławcze bada w związku z tym działania tego organu pod kątem zachowania procedury wynikającej z kpa" – jest sprzeczne z prawem – zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Potwierdza tę ogólną zasadę art. 15 kpa. Wyjątki od tej zasady określa ustawa. W przypadku jednak niniejszej sprawy administracyjnej w/g skarżącej nie ma odstępstwa od zasady dwuinstancyjności skoro prawo do wniesienia zażalenia wynika ex lege z art. 106 § 5 kpa. Istotą postępowania odwoławczego jest dwukrotne pełne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś kontrola postępowania organu pierwszej instancji, w szczególności częściowa w zakresie zachowania procedury. Założenie organu II instancji, iż jakoby bada on jedynie aspekt proceduralny postępowania pierwszoinstancyjnego doprowadziło wg skarżącej do naruszenia kolejnej zasady postępowania administracyjnego: zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa). Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przez co rozumie się zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze winno znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia faktycznego postanowienia. Kolegium nie podjęło żadnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym racjonalne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, chociaż obowiązek taki wynikał z powołanych wyżej przepisów w zw. z art. 106 §4 kpa. Skarżąca spółka podniosła, iż "organ rozpatrujący sprawę w drodze uzgodnienia wydania zezwolenia nie jest ograniczony ustawowymi przesłankami, a zatem kieruje się wskazaniami wynikającymi z własnej oceny sytuacji w drogowym transporcie". Fakt, iż art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f Ustawy nie wskazuje żadnych przesłanek jakimi ma się kierować nie oznacza dowolności organu w ocenie sytuacji w drogowym transporcie osób. Tymczasem według Spółki pogląd o nieograniczonych uznaniu administracyjnym jest w demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania. Granice każdego uznania organu administracji publicznej ograniczają co najmniej ogólne dyrektywy stosowania prawa wyrażone w kpa (w szczególności chodzi tu o art. 7, 8 i 9 Kpa). Organ prowadzący ogólne postępowanie administracyjne - a w jego ramach postępowanie na podstawie art. 106 kpa - powinien przy rozstrzyganiu spraw w sferze uznania administracyjnego w szczególności uwzględniać słuszny interes strony jeśli nie stoi' temu na przeszkodzie interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, publik, w Prok. i Pr. 1995/9/44). W słusznym interesie strony jest w niniejszej sprawie wydanie zezwolenia. Skarżąca podniosła, że organ powinien też uwzględnić ratio legis jakiemu służy określona instytucja prawna. Celem regulowania przewozów jest zapewnienie odpowiedniego poziomu świadczenia usług (art. 22a ustawy). Tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 22a Ustawy można odmówić wydania zezwolenia. Zatem byłaby zupełnie nieracjonalna interpretacja dająca organowi współdziałającemu prawo do nieograniczonej i swobodnej oceny sytuacji w drogowym transporcie osób w oderwaniu od celu ustawy. Zdaniem skarżącego przesłanki uzgodnienia zezwolenia są zawarte w treści samego wniosku. Według skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera oceny nawzajem siebie wykluczające. Kolegium bowiem twierdziło, że bada tylko aspekt proceduralny, zaś dokonało oceny merytorycznej sprawy. Kolegium powinno jednak w takim przypadku wskazać na fakty prawotwórcze uzasadniające odmowę uzgodnienia zezwolenia, po to aby można było poznać motywy jakimi się kierowało. W tym momencie należy zarzucić Kolegium naruszenie prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie pozwalał bowiem odmówić uzgodnienia zezwolenia. Skarżąca spółka zauważyła, iż rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zapadały w oparciu o trojakiego rodzaju dowody: dowód: oceny nasycenia kursów, fakt braku wniosków instytucji i mieszkańców oraz dowód z negatywnej opinii Urzędu Miejskiego w Z. Ś.. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia stwierdza, iż "organ I instancji dokonał oceny nasycenie kursów", która to ocena w opinii Kolegium nie budzi zastrzeżeń. Jednak wg. skarżącego dowód z oceny nasycenia kursów - czy też "wewnętrznej analizy porównawczej" jak został on nazwany w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji - nie został utrwalony w aktach sprawy. Skoro dowodu tego nie utrwalono, to zarówno strona jak i Kolegium nie mogły z dowodem tym się zapoznać, wypowiedzieć i go zweryfikować. Nie mógł nawet stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia zgodnie z art. 81 kpa. W ocenie skarżącej spółki Kolegium zupełnie pominęło fakt, iż udzielenie zezwolenia następuje w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (art. 21 Ustawy) a nie wniosek mieszkańców bądź instytucji sygnalizujących potrzebę zwiększenia częstotliwości kursów jak to stwierdza organ pierwszej instancji. Brak takich wniosków nie ma żadnego znaczenia dla odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia, w szczególności nie świadczy o tym, że interes społeczny stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności nie świadczy o tym, iż interes społeczny stoi na przeszkodzie w wydaniu pozytywnego zezwolenia. Kolegium powinno bowiem badać, czy interes społeczny stoi na przeszkodzie pozytywnemu dla strony uzgodnieniu zezwolenia a nie, czy interes społeczny przemawia za wydaniem pozytywnego postanowienia. W ocenie skarżącej negatywna opinia Urzędu Miejskiego nie wiązała organu i wymagała zweryfikowaniu. Ponadto zarzuciła, że zagrożenie dla rentowności o której stanowi postanowienie starosty z. jest podstawą do odmowy udzieleniu zezwolenia a nie uzgodnienia w zakresie porównywalnych usług kolejowych. Na poparcie swoich twierdzeń i wywodów skarżąca spółka powołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konkludując stwierdziła iż nie było podstaw faktycznych do odmowy uzgodnienia zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stwierdzenie, że organ uzgadniający działa w ramach uznania administracyjnego. Ponadto wg Kolegium postępowanie administracyjne prowadzone w celu wydania opinii na podstawie art. 106 kpa nie podlega tym samym regułom co postępowanie główne mające na celu załatwienie sprawy, w drodze decyzji administracyjnej o czym rozstrzygają przepisy art. 106 § 2-4 kpa, zaś art. 10 § 1 kpa in fine jako odnoszący się do postępowania kończącego wydaniem decyzji administracyjnej również nie będzie miał zastosowania – tym samym zarzuty oparte o te przepisy są nieuzasadnione. Jako uzasadnione Kolegium uznało zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności i naruszenie prawa materialnego. Według Kolegium specyficzne uregulowania prawne dotyczące współdziałania organów poprzez wydanie opinii, na podstawie art. 106 kpa – krótki termin wydania opinii, brak postępowania dowodowego, brak możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego – daje podstawę do uznania, że podniesione zarzuty przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia prawnego i faktycznego w obowiązujących przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym. Organ I instancji nie przeprowadził dowodów, bo przepisy prawa na to nie pozwalają a zachowanie organu I instancji przy tak uregulowanym stanie prawnym dotyczącym kwestii, uzgodnienia wydania zezwolenia są prawidłowe, nie naruszają prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1260), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie uchybienia występują. Podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia i decyzji organu I instancji nie stanowiły zarzuty i twierdzenia podniesione w skardze, a stwierdzone przez Sąd naruszenie przez organy przepisu art. 10 kpa. Naruszenie powyższego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w części zarzuty skargi należy uznać za trafne, nie stanowiły on jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Upoważnienie do wyjścia ponad zarzuty skargi Sąd znajduje w art. 134 powołanej ustawy z 30 maja 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Postanowienie z dnia [...]r., od którego odwołanie rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanowiące przedmiot skargi – zostało wydane w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – określone w dalszej części uzasadnienia – w skrócie kpa. Przepis ten mówi: § 1 Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2 Organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 4 Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z powołanego artykułu wynikają między innymi takie wnioski, że podstawa do wydania postanowienia w trybie art. 106 kpa musi wynikać z prawa materialnego, że strona musi być powiadomiona o decyzji organu rozpoznającego konkretną sprawę o zwróceniu się do innego organu w sprawie zajęcia stanowiska, że organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające – a także że stanowisko organu ma różną formę a tym samym moc obowiązującą, wpływ na decyzję. W niniejszej sprawie podstawą materialno-prawną do wydania postanowienia w trybie art. 106 kpa stanowi art. 18 § 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 273 poz. 2703). Stanowi on, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zakresu uzgodnień przepis nie określa. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się wprawdzie w większości do opinii wydawanej przez organ współdziałający, ale w ocenie Sądu mające zastosowanie również do organów uzgadniających stanowisko z organem wydającym decyzję prezentuje pogląd, który w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a który sprowadza się do tezy następującej. Jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od porozumienia się z innymi organami to opinia tego organu dotyczyć może tylko tych aspektów, które wynikają z ustawy i wiążą się z zadaniami organu opiniującego, przy czym wykonanie tego uprawnienia winno poprzedzić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz uwzględnić zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony (wyrok NSA z dnia 11.02.2000r. w sprawie V SA 1451/99 Lex 49284 jak również wyrok NSA z dnia 10.10.2001r. w sprawie V SA 609/01, Lex nr 79240, wyrok NSA z 20.11.1997r. V SA 2699/96 ONSA 1998/4/123, wyrok NSA z 10.12.1999, V SA 919/99 Lex 49949. Zatem polemizując już z zarzutami skargi stwierdzić należy, że organ współdziałający nie może wydawać uzgodnienia odpowiadającego obowiązkom organu decyzyjnego, które na ogół są szersze – a tylko w zakresie działania organu uzgadniającego mając na uwadze aspekty, o których mowa wyżej. Ocena całościowa wniosku skarżącego musi opierać się na art. 22a powołanej ustawy o transporcie drogowym i przesłankach wynikających z tego przepisu – w zależności od konkretnej prawy – rozważania art. 1, ust. 1 i 2 lub ust. 2 tego przepisu. Decyzja administracyjna w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego wydawana jest w drodze uznania administracyjnego, spełnienie przez przewoźnika przesłanek z art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie rodzi obowiązku wydania zezwolenia. Organ decyzyjny obowiązany jest do oceny wszystkich okoliczności wynikających z ustawy, a decyzja wydana na podstawie takiej oceny nie nosi cech dowolności. Jak stwierdzono wyżej współdziałanie organu administracji publicznej w toku załatwienia sprawy – w trybie art. 106 § 1 może następować w różnych formach w przedmiotowej sprawie z art. 18 ust. 1 pkt 1f ustawy o transporcie drogowym, wynika iż organ współdziałający wyraził swoje stanowisko w formie uzgodnienia. jest to zatem forma o znaczeniu stanowczym. Uzgodnienie wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest przez organ decydujący (wyrok NSA z 26.11.1999, IV SA 1512/98 Lex nr 48178). W takiej sytuacji szczególne znaczenie ma kontrola sądowa w zakresie przestrzegania przez organy procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14.06.1960 r. – tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części określone skrótem kpa. Doktryna i orzecznictwo prezentują w tym zakresie jednolite stanowisko, według którego, co podkreśla również skarga ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy kpa jak art. 7 wymagający aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona art. 10 kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału, w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie art. 77, 81, 80, 107 § 3 kpa (wyrok NSA z 22.02.1999r. IV SA 2787/98 Lex 47226, wyrok NSA z 5.10.2001 V SA 3368/00, Lex 501119, wyrok NSA z 2.12.1999 II SA 1001/99 Lex 46805, wyrok NSA z 30.12.1999 IV SA 1695/97 Lex nr 45131). Jak zatem z powyższego wynika, sąd w zakresie przedstawionym wyżej zgadza się z twierdzeniami skargi odnośnie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie organ uzgadniający Starosta Z. naruszył przepis art. 10 § 1 i art. 81 kpa; przed wydaniem postanowienia nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiału. W aktach sprawy brak jest również dowodu na to aby organ decydujący zawiadomił stronę o przesłaniu do Starostwa wniosku o uzgodnieniu stanowiska, choć wymaga tego art. 106 § 2 kpa. Naruszenie powyższych przepisów mogłoby skutkować wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w trybie art. 106 kpa (vide wyrok NSA z dnia 25.03.1998 IV SA 1040/96 Lex 45177 i wyrok NSA z 22.12.1999, IV SA 2787/98 Lex 47226). Należy zauważyć, iż wydanie postanowienia przez Starostę Z. poprzedziło postępowanie wyjaśniające. Polegało ono na zbadaniu i ujęciu w formie notatki służbowej informacji dotyczącej ilości kursujących autobusów na trasie wskazanej we wniosku skarżącej spółki A spółka z o.o. Z. Ś.-W., w określonym dniu i czasie oraz wskazania ilości miejsc w autobusie i ich wykorzystaniu. Ta notatka stanowiła podstawę do wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia przewozów. Postanowienie to w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jak już wcześniej stwierdzono w zakresie działalności organu jest wiążące dla organu decyzyjnego. Wskazane wyżej okoliczności dają zatem podstawę do stwierdzenia, że organ I jak I II instancji rażąco naruszył prawo art. 10 kpa - organ I instancji nie pouczając stronę o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się, organ II instancji nie wskazując na powyższe uchybienia. Natomiast nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że swoim działaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Jak sam skarżący stwierdza w skardze, Kolegium choć twierdzi, że postanowienie Starosty może rozpoznawać tylko w zakresie procedury, faktycznie rozpoznało ją merytorycznie. Dokonało oceny materiału zebranego przez Radę Miejską w Z.Ś.. W stosunku do orzeczeń wydanych w ramach uznania administracyjnego, zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywany przez sąd administracyjny jest ograniczony, Sąd kontroluje jedynie kwestie proceduralne. Może być ono zakwestionowane gdy nosi cechy dowolności, narusza same przepisy postępowania administracyjnego dotyczące dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpoznania całokształtu materiału (wyrok NSA z dnia 3.12.2002, II SA 776/01 Lex nr 167671). W ramach powołanych wyżej kompetencji Sąd dodatkowo zauważa, że organ ponownie rozpoznający sprawę winien pogłębić rozważania dotyczące przesłanek z art. 7 kpa – interesu społecznego i interesu strony w kwestii wydania zezwolenia. Niewątpliwie elementy takich rozważań znajdują się w decyzji tak organu I jak i II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyżej.