IV SA/Wr 614/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 614/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 grudnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r., sprawy ze skargi L. Ś., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , Decyzją z 04.08.2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta L. z 19.07.2017 r. ([...]) odmawiającą przyznania L. Ś. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w myśl art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) – dalej jako "ustawa" - przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16. roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21. roku życia. W ocenie organu bezspornym w sprawie jest, że L. Ś. ukończyła 16 lat (data urodzenia [...] i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z 05.07.2017 r. wydanym do dnia 31.07.2020 r. W orzeczeniu tym określono, że "niepełnosprawność istnieje od 6 - go roku życia", a "ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od – 18.08.2003 r." Natomiast nie został – zdaniem organu - spełniony drugi warunek, gdyż orzeczenie o niepełnosprawności zawiera stwierdzenie, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18.08.2003 r. a więc kiedy strona miała już 23 lata (niepełnosprawność nie powstała więc w wieku do ukończenia przez nią 21. roku życia). Tym samym decyzję odmowną organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. W skardze na powyższą decyzję L. Ś. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy, bowiem wprowadza ona warunek "powstania niepełnosprawności" w wieku do ukończenia 21. roku życia, a nie – jak przyjęły organy administracji - warunek "ustalenia niepełnosprawności" w wieku do ukończenia 21. roku życia. Strona skarżąca podkreśliła również, że za wcześniejsze lata (tj. od 2003 r. do 31.05.2017 r.) zasiłek ten był jej przyznawany, więc nie rozumie dlaczego organy administracji zmieniły praktykę, mimo że nie uległ zmianie stosowany przepis prawa. Wskazała również, że w innych miastach zasiłek pielęgnacyjny w takim przypadku jest przyznawany, co potwierdziła konsultacjami na forum internetowym i drogą telefoniczną. W konsekwencji wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, jeśli organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. W ocenie organu rozumowanie strony skarżącej prowadziłoby do niemożności wydania decyzji prawidłowej nawet w sytuacji, gdy wcześniejsze decyzje w analogicznych sprawach obciążone były istotnym błędem. Organ powołał się przy tym na konieczność dostosowania linii orzeczniczej do praktyki sądów administracyjnych i powołał orzeczenia mające potwierdzać interpretację zastosowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "ppsa", sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wobec wniosku skargi o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie rozstrzyga o określonych uprawnieniach (tu: o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego) lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W przypadku stwierdzenia legalności decyzji - sąd oddala skargę, w przypadku zaś stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – sąd uchyla zaskarżoną decyzję, w ostateczności stwierdza jej nieważność. W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd, mając na względzie akta sprawy oraz zarzuty skargi, zwraca na wstępie uwagę, że zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest m.in. stabilność orzecznictwa, a więc powinność respektowania przez organy administracji utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 2 kpa). Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko z "uzasadnionej przyczyny". Wprawdzie słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, że organ administracji ma prawo odstąpić od dotychczasowej praktyki orzeczniczej w przypadku stwierdzenia, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu), to jednak w świetle dyspozycji art. 8 § 2 kpa powinien w motywach decyzji odnieść się do dotychczasowej praktyki i wykazać istnienie "uzasadnionych przyczyn". Tymczasem w motywach zaskarżonej decyzji brak takich rozważań, mimo że strona w odwołaniu powoływała się na okoliczność przyznawania jej zasiłku opiekuńczego w poprzednich latach. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do tego zagadnienia powołując trzy orzeczenia sądów administracyjnych, tj. wyrok WSA we Wrocławiu z 11.12.2014 r., IV SA/Wr 353/14; wyrok WSA w Olsztynie z 16.02.2012 r., II SA/Ol 34/12; wyrok WSA w Warszawie z 26.02.2015 r., VIII SA/Wa 745/14. Sąd zwraca jednak uwagę, że powołane wyroki wprawdzie odwołują się do daty "ustalenia" niepełnosprawności ale czynią to w sytuacji, gdy zarówno data "powstania" jak i data "ustalenia" niepełnosprawności nie spełniała warunku z art. 16 ust. 3 in fine ustawy, więc kwestia rozróżnienia tych dwóch dat nie miała w sprawie znaczenia. Żaden z powołanych wyroków nie został wydany w okolicznościach faktycznych analogicznych z okolicznościami niniejszej sprawy, a tylko w takim przypadku powoływanie się na tezy orzeczeń ma jakiś sens. Nie wykazano tu zatem "uzasadnionych przyczyn" z art. 8 § 2 kpa. Dokonując oceny materialnoprawnej zaskarżonej decyzji to zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy zależy od spełnienia dwóch przesłanek. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje, jeśli: 1) osoba w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; 2) niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Spełnienie przez stronę skarżącą pierwszej przesłanki jest bezdyskusyjne. Kontrowersje natomiast może budzić ocena stanu faktycznego w zakresie przesłanki drugiej. Orzeczenie o ustaleniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jakie uzyskała strona skarżąca, udziela bowiem w pkt. IV informacji o powstaniu niepełnosprawności ("niepełnosprawność istnieje od 6 - go roku życia"), zaś w pkt. V informacji ustaleniu stopnia niepełnosprawności ("ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od – 18.08.2003 r."). Jeśliby uznać, że przepis art. 16 ust. 3 in fine ustawy odwołuje się do informacji zawartej w pkt. IV, orzeczenia przesłankę drugą należałoby uznać za spełnioną. Jeśli zaś przyjąć, że chodzi tu o wskazaną w pkt. V datę ustalenia stopnia niepełnosprawności, przesłanka druga nie będzie spełniona, gdyż strona skarżąca miała wówczas 23 lata. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odwołano się do pkt. V, przyjmując tym samym, że przepis art. 16 ust. 3 in fine ustawy odwołuje się do daty ustalenia stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 16 ust. 3 in fine ustawy z pewnością nie odpowiada literalnej formule stosowanego przepisu. Odwołuje się on bowiem expressis verbis do terminu "powstania niepełnosprawności" a nie do terminu "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności". W zaskarżonej decyzji nie wskazano natomiast jakichkolwiek argumentów o charakterze funkcjonalnym czy systemowym, które wymagałyby odstąpienia od literalnej interpretacji stosowanego przepisu. Sąd z kolei nie znajduje we własnym zakresie argumentów, które przemawiałby za odstąpieniem przy interpretacji art. 16 ust. 3 ustawy od, mających przecież pierwszeństwo, reguł wykładni literalnej. Analizując aspekt systemowy omawianej regulacji zauważyć trzeba, że ustawa nie definiuje pojęcia "niepełnosprawności", tak więc odwołać się wypada do definicji zawartej w przepisach regulujących orzekanie o niepełnosprawności. Z nich zaś wynika, że "niepełnosprawność" to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy (tak art. 2 pkt 10 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - Dz.U. z 2016 r., poz. 2046, ze zm.). Powstanie niepełnosprawności zawsze poprzedza datę jej ustalenia. Orzeczenie ustalające niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny stąd też konieczność rozróżnienia w nim momentu "powstania niepełnosprawności" i daty administracyjnego ustalenia stopnia niepełnosprawności, czyli "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności" (zob. § 13 ust. 2 pkt. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15.07.2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności - Dz.U. z 2015 r., poz. 1110). Ustawodawca w art. 16 ust. 3 in fine ustawy wyraźnie odwołuje się do daty "powstania" a nie "ustalenia" niepełnosprawności, tak więc kontekst systemowy raczej potwierdza trafność wykładni literalnej. Również względy celowościowe nie przemawiają za odstąpieniem w tym przypadku od wykładni literalnej przepisu z art. 16 ust. 3 ustawy. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem opiekuńczym służącym częściowemu pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wobec tak wyznaczonego celu trudno znaleźć argumenty uzasadniające, że tego rodzaju wsparcie miałyby uzyskać osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym niepełnosprawność "ustalono" przed ukończeniem 21. roku życia, zaś wyłączone miałby być osoby, których niepełnosprawność wprawdzie "powstała" przed ukończeniem 21. roku życia ale jej wówczas administracyjnie nie "ustalono". Sąd, mając na względzie naruszenie przez zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą przepisu art. 8 § 2 kpa oraz art. 16 ust. 3 ustawy w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, orzekł więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić, że przepis art. 16 ust. 3 in fine ustawy odwołuje się do momentu "powstania niepełnosprawności", a więc okoliczności określonej w § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15.07.2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.