IV SA/Wr 614/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr HK.906.1.3.2022.MOM w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w stanie epidemii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz skarżącej J. W. kwotę 2.217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. W. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS) z dnia 12 sierpnia 2022 r. (nr HK.906.1.3.2022.MOM), wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku (dalej: PPIS) z dnia 24 czerwca 2022 r. (nr 1035/2022), nakładającej na stronę karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za zorganizowanie w dniu 3 maja 2021 r. spotkania prywatnego, co zostało uznane za delikt administracyjny w rozumieniu § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 maja 2021 r., upoważnieni pracownicy PPIS w Kłodzku, wraz z funkcjonariuszami Policji przeprowadzili kontrolę obiektu P., zlokalizowanego w K., którego właścicielem jest J. W. Zakres kontroli dotyczył przestrzegania zakazów i nakazów w czasie ogłoszenia stanu epidemii, wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Podczas wykonywania czynności kontrolnych stwierdzono, że obiekt jest otwarty i przebywa w nim dodatkowo 6 osób. Zaistniały stan faktyczny zakwalifikowano jako udostępnienie obiektu osobom nieuprawnionym do korzystania z usług hotelarskich, co stanowiło naruszenie przepisów § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W efekcie prowadzonego postępowania, PPIS w Kłodzku w dniu 20 lipca 2021 r. wydał decyzję (nr 643/21) nakładającą na stronę karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za udostępnienie obiektu P. osobom nieuprawnionym do korzystania z usług hotelarskich, co było niezgodne z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła m.in. brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego. W ramach postępowania odwoławczego, w celu uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, w dniu 18 października 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do właściwego rzeczowo i miejscowo organu gminy, o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców, dla 6 osób przebywających w dniu 3 maja 2021 r. w w/w P., celem możliwości przesłuchania ich w charakterze świadków. Po uzyskaniu tych danych, DPWIS we Wrocławiu zlecił przesłuchanie tych osób w charakterze świadków, terenowo właściwym dla ich miejsca zamieszkania, jednostkom Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Osoby te zeznały, że w dniu 3 maja 2021 r. przebywały w P., w ramach prywatnego spotkania, którego organizatorką była J. W. Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. (nr HK.906.1.22.2021.MOM), DPWIS uchylił zaskarżoną decyzję PPIS z 20 lipca 2021 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji. DPWIS we Wrocławiu uznał że, z powodu braku jednoznacznych dowodów wskazujących na fakt, że w dniu 3 maja 2021 r. w P. w K. prowadzona była działalność hotelarska nie można ustalić, iż strona naruszyła § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a co za tym idzie, aby z tytułu naruszenia tego przepisu nakładać na stronę administracyjną karę pieniężną. W uzasadnieniu do decyzji, DPWIS we Wrocławiu zauważył jednak, iż zebrany w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy wskazuje, iż strona mogła naruszyć wyrażony w § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zakaz organizowania spotkań, imprez i zebrań. Dla pełnej oceny zachowania strony przez pryzmat naruszenia ww. zakazu, organ drugiej instancji, jako niezbędne wskazał rozszerzenie zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, PPIS w Kłodzku w dniu 8 marca 2022 r. zawiadomił stronę, że prowadzone postępowanie administracyjne zostało rozszerzone i dotyczy naruszenia przez stronę § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Następnie, pismem z dnia 25 maja 2022 r. organ zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa przedstawienia swojego stanowiska oraz nie wniosła nowych dowodów i wyjaśnień do sprawy. Wskutek kontynuacji prowadzonego postępowania administracyjnego uwzględniono dokumenty oraz argumentację strony wskazujące na zaprzeczenie, że w dniu 3 maja 2021 r. w P. w K. prowadzona była działalność hotelarska. Strona oświadczyła, że spotkanie miało charakter prywatny i nie posiadało znamion prowadzenia działalności gospodarczej; okoliczność organizowania przez stronę osobistego spotkania potwierdzili także przesłuchani w sprawie świadkowie. Jednakże, PPIS w Kłodzku zauważył, że zorganizowanie takiego spotkania dla 6 osób w czasie obowiązywania stanu epidemii, stanowiło naruszenie § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, albowiem, przepis ten stanowił, że "do odwołania zakazuje się organizowania [...] zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju [...]. W efekcie prowadzonego postępowania, PPIS w Kłodzku w dniu 24 czerwca 2022 r. wydał decyzję (nr 1035/22), na mocy której nałożył na stronę administracyjną karę pieniężną w kwocie 10. 000 zł za naruszenie przepisów prawnych, polegające na zorganizowaniu spotkania prywatnego wbrew obowiązującemu zakazowi. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że podczas kontroli w dniu 3 maja 2021 r. w p. nie była prowadzona działalność gospodarcza. Lokal ten był nieczynny. Strona wyjaśniła, że posiada tam prywatne mieszkanie, a 6 osób zastanych podczas kontroli było znajomymi skarżącej. Zdaniem strony, przepisy prawa, na które powołał się PPIS w Kłodzku w swojej decyzji dotyczą przedsiębiorców, a nie osób prywatnych, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie powinny być uwzględniane. DPWIS w toku ponownego rozpoznania sprawy, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 16 sierpnia 2022 r., zgodził się ze skarżącą, że spotkanie to miało charakter niekomercyjny, albowiem każdy ze świadków potwierdził prywatny charakter wizyty. Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny zastany podczas kontroli, utrwalony w protokole kontroli nr [...]/[...]/[...] z dnia 3 maja 2021 r., a także treść zeznań przesłuchanych świadków, organ ten uznał że obecność w P. 6-ciu osób, nie zamieszkujących i nie gospodarujących w tym budynku, stanowiło naruszenie przepisu § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Mimo twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, że spotkania ze znajomymi odbywają się w plenerze, organ nie znalazł dla nich poparcia wskazując, że z protokołu kontroli nr [...]/[...]/[...] z dnia 3 maja 2021 r. wynika wprost, że wszystkie wylegitymowane przez obecną podczas kontroli Policję przebywały razem, w jednym budynku P.. Podkreślając, że zorganizowanie przez skarżącą prywatnego spotkania, w którym wzięło udział 6 osób było zakazane w czasie obowiązywania stanu epidemii SARS-CoV-2 i naruszyło przepis określony w § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanek nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej. Wskazał, że organizacja tego spotkania stanowiła naruszenie obowiązku określonego w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wprowadzonego na podstawie art. 46b pkt 1 ww. ustawy i tym samym stanowiła delikt administracyjny określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego, DPWIS analizował wyjątki określone w § 26 ust. 11 ww. rozporządzenia, które można by wykorzystać na korzyść skarżącej. Wskazał, że limity osób biorących udział w spotkaniu nie mogły jednak zostać rozszerzone ponieważ żadna z obecnych podczas spotkania osób nie zamieszkuje na stałe, ani nie gospodaruje z organizatorem spotkania (§ 26 ust. 11 pkt 2). Z treści zeznań świadków wiadomo również, że żadna z osób biorących udział w spotkaniu, w dniu 03.05.2021 r. nie była jeszcze zaszczepiona, nie można zatem zastosować przepisu § 26 ust. 12 ww. rozporządzenia. Zdaniem DPWIS, zasadności wymierzonej przez organ pierwszej instancji kary nie uchyla fakt, że ograniczenia dotyczące organizacji spotkań w dacie wydania decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji już nie obowiązywały. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W ocenie DPWIS, art. 189c k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu, a ukaraniem, prawodawca dokonałby zmian swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu. O takiej sytuacji nie może być mowy w sprawie, albowiem przedmiotowe ograniczenie miało charakter czasowy – obowiązując zgodnie z wolą prawodawcy "do odwołania". Okoliczności te prowadzą do konkluzji, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z konsekwentnym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Nie można bowiem w omawianej kwestii stwierdzić, aby doszło ze strony prawodawcy do jakiejkolwiek zmiany jego ocen, kwestionującej zasadność wprowadzenia zakazu w konkretnym okresie czasu, na jaki został on przewidziany. Stąd też należy uznać, że wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem. W ocenie organu odwoławczego waga naruszenia prawa przez stronę była wyższa niż znikoma i wobec tego brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podkreślił, że w obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, każdy kontakt międzyludzki (a już w szczególności kontakt w zamkniętym pomieszczeniu) skutkował bezpośrednim ryzykiem zakażenia się patogenem, a tym samym stwarzał bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi. DPWIS dodał, że orzeczona kara pieniężna została wymierzona stronie w minimalnej wysokości, jaka została przewidziana w przepisach prawa. Z tych względów, wspomnianą wyżej decyzją DPWIS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 czerwca 2022 r. Decyzja ostateczna DPWIS stała się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się: wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; uchylenia wydanych w sprawie decyzji, umorzenia postępowania administracyjnego w całości, zasądzenia od DPWIS na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ramach zarzutów skargi spółka podniosła zarzut naruszenia – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z uwagi na to, że rozporządzenie stanowiące jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja DPWIS o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za zorganizowanie w dniu 3 maja 2021 . spotkania prywatnego, wbrew obowiązującemu w czasie epidemii Covid-19 zakazowi z § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 7, art. 46 ust. 4 pkt 4 i art. 46b pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm., dalej u.z.z.ch.z.) w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512). Jak stanowi art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.ch.z, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.ch.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.ch.z.). Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.z.ch.z., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Stosownie do treści art. 46 ust. 4 u.z.z.ch.z., w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. W oparciu o powyższe regulacje rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 46a u.z.z.ch.z., dodanym 8 marca 2020 r., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W dodanym również 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić m.in.: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch.z zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego § 26 ust. 11 stanowił, że: Do odwołania zakazuje się organizowania i udziału w innych niż określone w ust. 1 zgromadzeniach, w tym imprezach, spotkaniach i zebraniach niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych; 2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących; 3) zgrupowań, spotkań lub zebrań związanych z realizacją zadań mających na celu zwalczanie lub zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, w tym zwierząt wolno żyjących (dzikich). Zgodnie z ust. 12 tego paragrafu, do liczby osób, o której mowa w ust. 11 pkt 2, nie wliczało się osób zaszczepionych przeciwko COVID-19. Z kolei ust. 13 § 26 wymieniał przypadki, do których nie stosowało się zakazu , o którym mowa w ust. 11 (przepis ten dotyczył udziału w określonych szkoleniach, kursach i egzaminach). Analizując podstawę prawną wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Sformułowanie zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności, mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie, co zobowiązuje ustawodawcę do określenia wszystkich istotnych elementów ograniczenia, a zatem wskazania, na czym polega i kogo dotyczy ograniczenie oraz określenia interesu publicznego, ze względu na który jest ono dokonywane w ustawie. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że przepisy formułujące upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia (art. 46a i art. 46b u.z.z.ch.z.) określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie przewidują natomiast jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 1-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a u.z.z.ch.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Z tego względu, sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.ch.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.ch.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Zawarte w tym przepisie ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 i sygn. akt II GSK 781/21; z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 i sygn. akt II GSK 1137/21, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji nie wykonuje ustawowego upoważnienia, lecz uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym rozporządzenie staje się aktem samoistnym, pozbawionym wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. W rezultacie podejmowana w tym zakresie przez Radę Ministrów działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym również wolności działalności gospodarczej. Wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch.z. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać także należy, że z upoważniającego art. 46b pkt 1 u.z.z.ch.z. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, wydawanym w przypadku wystąpienia stanu epidemii, jedynie ograniczeń, obowiązków i nakazów, o których mowa w art. 46 ust. 4. Natomiast ograniczenia, obowiązki i nakazy określone w tym przepisie nie odnoszą się do zakazu z § 26 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu, ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że przepis § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązujący w dniu kontroli (3 maja 2021 r.) został wprowadzony do porządku prawnego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto wprowadzoną regulacją organ dopuścił się naruszenia istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były, w ocenie sądu merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych. Zaprezentowane dotychczas uwagi prowadzą do wniosku, że naruszenie określonego w § 26 ust. 11 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. zakazu nie mogło być objęte sankcją administracyjną i skutkować wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej za niestosowanie się do tej regulacji. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Z tej przyczyny stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji RP, tj. zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, sąd odmówił zastosowania wskazanej powyżej regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że ze wskazanych powyżej względów brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego w związku z powyższym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.. O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się: wpis sądowy od skargi - 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 1800 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.