IV SA/Wr 623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Z. M. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej również jako Kolegium, organ odwoławczy lub w skrócie SKO) z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta G., decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej również jako MGOPS lub organ pierwszej instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup obuwia. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Strona podaniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup obuwia wiosennego i letniego w wysokości 120 zł. W dniu 20 kwietnia 2021 r. przedmiotowy wniosek został przekazany Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w G. jako organowi właściwemu z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały. Organ pierwszej instancji wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup obuwia z powodu braku środków, ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej. MGOPS w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w planie finansowym na 2021 r. ma zagwarantowaną kwotę 90.000,00 zł z przeznaczeniem na realizację zadań własnych gminy. Z tej kwoty przeznaczono 60.000,00 zł na realizację pomocy w formie schronienia oraz 16.000,00 zł na sprawienie pogrzebu (zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym). Pozostała kwota (14.000,00 zł) została przeznaczona na realizację pozostałych zadań własnych gminy na cały 2021 r. Biorąc pod uwagę swoje możliwości finansowe MGOPS z pozostałej do dyspozycji kwoty postanawia wspierać tylko osoby i rodziny, które zostaną zakwalifikowane jako szczególnie uzasadnione przypadki. W tym kontekście organ pierwszej instancji podał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Dodano także, iż MGOPS nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb rodzin i osób zgłaszających się po pomoc. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż MGOPS nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Dalej podniesiono, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 18 lutego 2021r. ustalono, iż rodzina strony składa się z 1 osoby, kryterium dochodowe rodziny/osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie/osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł, całkowity dochód rodziny, ustalony zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej lub w skrócie u.p.s.) wynosi 645,00 zł, zaś dochód na osobę w rodzinie wynosi 645,00 zł. Zdaniem MGOPS z powyższego wynika, że rodzina strony spełnia kryterium ustawowe uprawniające ją do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ale nie oznacza to jednak, że organ powinien automatycznie przyznać wnioskowaną pomoc. Organ pierwszej instancji stoi bowiem na stanowisku, że sam fakt spełniania przez osobę, ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i art. 8 u.p.s., nie oznacza konieczności przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ oraz ilość osób zgłaszających się po pomoc. Organ odpowiedzialny za udzielenie pomocy dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy zadania własne o charakterze obowiązkowym i inne pozostałe zadania własne. Podejmując decyzję o odmowie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego kierowano się przesłankami art. 3 ust. 4 u.p.s. mówiącym, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". MGOPS podał, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi przyznanymi na realizację zadań fakultatywnych gminy i nie ma możliwości zabezpieczenia w pełni potrzeb rodzin zwracających się o pomoc. W tej sytuacji odmówiono przyznania wnioskodawcy pomocy społecznej biorąc pod uwagę ograniczone możliwości finansowe MGOPS oraz brak występowania szczególnie uzasadnionego przypadku. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że strona spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy. Tym samym istotą sporu pozostaje, czy w tym przypadku organ pierwszej instancji mógł przyznać zasiłek celowy w żądanej przez nią kwocie 120 zł i na cel przez nią wskazany. Kolegium podniosło, iż z brzmienia art. 39 u.p.s. wynika, że organ pomocy społecznej orzeka o przyznaniu zasiłku celowego w ramach tzw. uznania administracyjnego, decydując o wyborze rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Uznanie administracyjne cechuje się tym, że organ administracyjny nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma przyznany zakres swobody w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego, organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, a ponadto uwzględniając wysokość środków, którymi dysponuje i liczbę osób wymagających pomocy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji odmawiając w tej sprawie przyznania zasiłku celowego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż rozstrzygnął sprawę mając na względzie indywidualną sytuację odwołującego oraz ograniczone swoje możliwości finansowe, a tym samym ochronę interesów innych osób uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że nie posiada środków finansowych pozwalających na zaspokojenie potrzeby odwołującego. W tym aspekcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na takie potrzeby, jak wskazywana przez skarżącego, w skali całego roku posiada jedynie 14.000 zł i dlatego te posiadane środki przeznacza jedynie na wsparcie tych, co do których występuje przypadek szczególnie uzasadniony. Zdaniem SKO brak jest dowodów na to, że to oświadczenie organu pierwszej instancji nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. W tym kontekście wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele. Nie zachodzi również konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych. Kolegium zauważyło, iż w tej sprawie należało uwzględnić, że strona jest objęta pieniężnymi świadczeniami z pomocy społecznej (zasiłek stały w kwocie 645 zł miesięcznie, czy 100 zł miesięcznie na zakup posiłku i żywności), które powinny zaspokajać jej podstawowe i niezbędne potrzeby bytowe. Stąd organ pomocy społecznej przy braku wystarczających środków finansowych mógł odmówić przyznania pomocy stronie, aby pozostające w jego dyspozycji własne środki wydatkować na niezaspokojone jeszcze potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. » Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organowi uznania administracyjnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przyznanie jej zasiłku celowego na zakup obuwia wiosennego i letniego zarzucając, że w decyzji podano nieprawdę, że GMOPS nie ma środków na takie zasiłki, gdy tymczasem ma na to środki, lecz znaczna część pieniędzy, które powinny być przeznaczone na zasiłki celowe dla podopiecznych ośrodka pomocy społecznej, przeznacza na inne cele niezwiązane z ośrodkiem pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), albowiem skarżący, mający wiedzę o złożeniu przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie sprzeciwił się temu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze uszczególnienie kompetencji sądów administracyjnych znajduje się w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., w którym określono jakie kategorie spraw obejmuje kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne. Uwzględniając z kolei skargę na decyzję sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a., uchyla decyzję w całości albo w części (pkt 1), stwierdza nieważność decyzji w całości lub części (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). Nadmienić należy, iż w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd pod tym kątem kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który - zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s. - jest przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy, a tym samym istotą sporu pozostaje, czy w tym przypadku organ pierwszej instancji mógł odmówić przyznania zasiłku celowego w żądanej przez stronę kwocie 120 zł powołując się na brak środków z uwagi na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej. Na wstępie rozważać podnieść należy, iż wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania mimo, iż niewątpliwie skarżący jest osobą, która potrzebuje wsparcia odpowiednich instytucji, i pomoc taką regularnie otrzymuje. Przy czym, przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy, jednakże trzeba wyraźnie podkreślić, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie skutkuje automatycznym przyznaniem osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami albowiem organy działają na zasadzie uznania administracyjnego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nie można przy tym pominąć ważnej konstatacji, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20, dostępny CBOSA). Zwrócić także należy uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 447/21, dostępny CBOSA). W przedmiotowej sprawie na realizację zadań własnych w planie finansowym na 2021 r. Gmina G. miała zagwarantowaną kwotę 90.000 zł, z czego 76.000 zł były to zadania o charakterze obowiązkowym (t.j. 60.000 zł na realizację pomocy w formie schronienia oraz 16.000 zł na sprawienie pogrzebu), na realizację pozostałych zadań własnych pozostawała kwota 14.000 zł. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pierwszej instancji nie był w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości, a zatem musiał przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Zdaniem Sądu orzekającego zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponował na realizację wszystkich swoich ustawowych zadań, konieczny był ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby tylko osób i rodzin, które zostaną zakwalifikowane jako szczególnie uzasadnione przypadki. Ustalona w toku postępowania administracyjnego sytuacja osobista i majątkowa skarżącego nie została zakwalifikowana do kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, co uzasadniało odmowę przyznania żądanej pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.