IV SA/Wr 624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] maja 2011 r. ([...]), odmawiającej przyznania zasiłku celowego, na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 11 ust. 2, w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z. R. zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na uregulowanie zaległych opłat mieszkaniowych w tym czynszu. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił czynności mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u wnioskodawcy. Z. R. odbierał pisma informujące o dacie przeprowadzenia wywiadu, jednak pracownicy nigdy nie zastali go w mieszkaniu. Organ wskazał, że wnioskodawca od wielu lat korzysta z pomocy finansowej MOPS, zna adres jego siedziby, pracowników socjalnych, ma świadomość konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Prawidłowo doręczone wezwania do kontaktu z pracownikiem socjalnym są przez Z. R. ignorowane. Z badania biegłego sądowego wynika, że wnioskodawca jest zdolny do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb i nie spełnia warunków do przyjęcia go do szpitala psychiatrycznego bez jego zgody. W zakończeniu organ stwierdził, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkowało odmową przyznania pomocy. Z. R. odwołał się od powyższej decyzji. Wniósł o uchylenie decyzji, gdyż "nie odpowiada na przedmiot wniosku". Wskazał, że jest bezrobotny od 1997 r., nie ma środków do życia. Stwierdził, że jest zmuszany do współpracy z organem, lecz to jest "bezwzględne podporządkowanie", na co nie wyraża zgody. Stwierdził, że treść decyzji nie jest zgodna z prawdą, wysuwając przy tym szereg uwag i niecenzuralnych określeń pod adresem pracowników organów pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę stwierdziło, że zgodnie z art. 106 ust. 4 powołanej we wstępie ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą", decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że pracownicy socjalni wielokrotnie, zarówno osobiście, jak też pisemnie informowali Stronę o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego: pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]), adnotacja urzędowa pracownika socjalnego z dnia [...] kwietnia 2011 r., pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]), adnotacja urzędowa pracownika socjalnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że Z. R. od wielu lat korzysta z pomocy społecznej, a zatem jest mu wiadome, jaką funkcję pełni wywiad środowiskowy i że - w przypadku osób korzystających ze świadczeń - co sześć miesięcy wymaga on aktualizacji. W odwołaniu zarzuca jednak, że nie zgadza się na "bezwzględne podporządkowanie" organowi pomocy społecznej. Artykuł 11 ust. 2 ustawy wskazuje, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 59/07, LEX nr 376835), obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego. Tymczasem stan faktyczny sprawy wskazuje, że Z. R. świadomie, w sposób wyraźny i uporczywy odmawia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W tym stanie rzeczy, skoro - mimo wielokrotnie podejmowanych prób - organ pierwszej instancji nie mógł przeprowadzić wywiadu, to nie mógł tym samym wydać decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Odnosząc się do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że jeżeli Z. R. umożliwi przeprowadzenie aktualizacji wywiadu i podejmie współpracę z pracownikami socjalnymi, wówczas będzie możliwa ocena sytuacji życiowej strony. Z. R. wniósł na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnioskując o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażądał "rozstrzygnięcia sprawy co do istoty", wskazując na swój wiek oraz status osoby bezrobotnej. Ustosunkowując się do skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz przedstawioną w niej argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). Mając na względzie tak zakreśloną kognicję sądu w niniejszej sprawie, skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Kontrolując zaskarżone decyzje i poprzedzające je postępowanie sąd nie dopatrzył się uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawę prawną procedowania i rozstrzygania przez organy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako ustawa lub ustawa o pomocy społecznej). Zgodnie z jej art. 39 zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w jej art. 2 ust. 1, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy lub jego rodziny. Cel ten zostaje osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub miejscu pobytu strony, który jest obligatoryjnym środkiem dowodowym (art. 106 ust. 4 i 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Sposób przeprowadzenia wywiadu określały wtedy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 27, poz. 138), dalej powoływanego jako Rozporządzenie. Obowiązki organu i wnioskującego o świadczenie wynikają z istoty wywiadu. Skoro celem wywiadu jest wszechstronne ustalenie sytuacji wnioskodawcy (§ 8 ust. 1 Rozporządzenia), to rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie lub jej wspólnie gospodarującej rodziny. Powyższe pozwala na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia materialnego przez ośrodek pomocy społecznej i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielenia takiej pomocy. Rolą wywiadu jest bowiem również weryfikacja danych podawanych przez ubiegającego się o świadczenie. Obowiązkowi organu zebrania informacji odpowiada obowiązek występującego o świadczenie udzielenia wyczerpujących informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i materialnej. W tym zawiera się m in. obowiązek współdziałania z organem (art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę m.in. do odmowy przyznania świadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje jednomyślne stanowisko, zgodnie z którym, odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., I OSK 204/11, Lex nr 990214). W wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 60/11 (Lex nr 1081038) zawarto tezę, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy trafnie przypisały skarżącemu brak współdziałania z organem pomocy społecznej. Pracownicy organu wielokrotnie, zarówno osobiście, jak i pisemnie informowali stronę o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak skarżący, jak trafnie skonstatował organ w odpowiedzi na skargę, w sposób wyraźny i uporczywy odmawiał zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. Skoro przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży w interesie skarżącego winien on dołożyć należytej staranności i podjąć starania w celu uzgodnienia najbardziej optymalnego terminu dla obu stron. Zgodnie z wnioskiem skarżącego Sąd dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie akta IV SA/Wr 639/11, z których – jego zdaniem – miało wynikać, że brak wywiadu środowiskowego skutkuje niemożnością wydania decyzji. W sprawie tej organ uchylając decyzję I instancji stwierdził w odpowiedzi na skargę, że notatki urzędowe pracowników organu stwierdzające nieobecność skarżącego w domu nie spełniają wymogów rozporządzenia w sprawie wywiadów środowiskowych, a w aktach sprawy brak pisemnego zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, a skarżący był wielokrotnie informowany o konieczności takiego wywiadu, w tym m.in. pismem poleconym z dnia [...] kwietnia 2011 r., odebranym przez niego w dniu [...] kwietnia 2011 r., ustalającym datę wywiadu na dzień [...] kwietnia 2011 r. Z adnotacji urzędowej pracownika pomocy społecznej wynika, że z przyczyn leżących po stronie skarżącego – do przeprowadzenia wywiadu nie doszło. Organ zasadnie uznał, że skarżący jako wieloletni beneficjent pomocy społecznej poznał reguły rządzące przyznawaniem świadczeń pomocowych i zdaje sobie sprawę ze skutków ich naruszenia. Stąd nie zasługuje na wiarę złożone przezeń podczas rozprawy oświadczenie, że nie miał świadomości, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest bezwzględną przesłanką otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. H.B.2.10.2012 r.