IV SA/Wr 625/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Jolanta Pociejowska Po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f", art. 72 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie uchylenia ostatecznych decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r., nr [...], orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...]r. oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia [...]r, o uchyleniu ostatecznych decyzji: Starosty Powiatu W. z dnia [...]r., nr [...]orzekającej o przyznaniu skarżącemu prawa do dodatku szkoleniowego od dnia [...]r. i decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., nr [...]orzekającej o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...]r. w związku z zakończeniem szkolenia oraz o odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem [...]r. W uzasadnieniu podniesiono, że opisana wyżej decyzja została wydana po wznowieniu postępowania. Od tej decyzji T. G. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W wyjaśnieniach zainteresowany podał, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej uzyskał w [...] r. a faktycznie działalność gospodarczą prowadził w okresie od [...]r. do [...]r., uzyskując znikome dochody, co spowodowało, że zawiesił działalność gospodarczą. Rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. nie działał gospodarczo, nie osiągał przychodów gospodarczych, nie rozliczał się z Urzędem Skarbowym ani z ZUS-em, a fakt, że nie wyrejestrował działalności gospodarczej wynikał z nieznajomości przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W toku postępowania odwoławczego, na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że T. G. został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w dniu [...]r. z prawem do zasiłku od dnia [...] r. do dnia [...] r. Od dnia [...]r. przyznano mu prawo do dodatku szkoleniowego. Z dniem [...] r. orzeczono o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z powodu zakończenia szkolenia. W związku ze złożeniem w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. wniosku o przyznanie jednorazowych środków z Funduszu Pracy na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej, zainteresowany przedstawił informację o zarejestrowaniu działalności gospodarczej w okresie od [...] r. do [...]r. Na podstawie oświadczenia złożonego w dniu [...]r. i przedłożonej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. oraz informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - F. z dnia [...]r. ustalono, że T. G. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą od dnia [...]r. do dnia [...] r. i w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. figurował w ewidencji podatników z tytułu jej prowadzenia. W związku z powyższym wznowiono postępowanie w sprawie, a następnie decyzją administracyjną z dnia [...]r. uchylono wszystkie decyzje wydane zainteresowanemu od dnia rejestracji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta W. jest zgodna z obowiązującym prawem. Powołał się on na definicję ustawową zawartą w art.2 ust 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że osoba, która jedynie zawiesiła działalność gospodarczą i posiada na potwierdzenie tego faktu stosowne dokumenty, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej bez konieczności całkowitego wyrejestrowania tej działalności. W odpowiedzi na zarzut zainteresowanego, że zaistniała sytuacja nastąpiła z powodu nieznajomości przepisów prawnych dotyczących stosowania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wyjaśniono, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane własnoręcznie przez zainteresowanego, z którego treści wynika między innymi, że strona została pouczona o utracie statusu bezrobotnego w przypadku rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W skardze zarzucono, iż opisana wyżej decyzja jest niezgodna z prawem, powołano się na prymat przepisów Konstytucji RP, wskazując na art. 2, art. 32 ust. 1 i 2., a ponadto podniesiono złamanie zasad nieretroakcji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Na poparcie tych zarzutów podniesiono, że w okresie lat 1994 - 98 ustawa o działalności gospodarczej nie obligowała osób prowadzących działalność gospodarczą do wyrejestrowywania tej działalności z ewidencji ani nie określała czasu na jaki działalność taką można było zawieszać. Wystarczające było zgłoszenie do właściwego urzędu skarbowego i tego obowiązku skarżący dopełnił. Nikt nie powiadomił go o wprowadzeniu obowiązku wyrejestrowywania działalności w okresie późniejszym. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zrównała sytuację osób, które w przeszłości prowadziły działalność gospodarczą z sytuacją osób aktualnie taką działalność prowadzących, przy czym wiąże ona skutki aktualne ze zdarzeniami, które miały miejsce w przeszłości. Łamie to zasadę zaufania obywateli do stanowionego prawa, stwarzając swego rodzaju pułapkę prawną dla osób, które nie mogły przewidzieć późniejszych skutków swoich wcześniejszych działań. Nie traktuje przy tym równo osób, które dokonały wpisu do działalności gospodarczej, ale jej nie podjęły i osób, które po zarejestrowaniu na krótko działalność taką w przeszłości podjęły, chociaż w momencie ubiegania się o status bezrobotnego obie te kategorie osób działalności gospodarczej nie prowadzą. Stanowi to przejaw dyskryminacji i nierównego traktowania. W końcu skarżący powołał się też na przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji, zapewniający mu jako osobie pozostającej bez pracy do zabezpieczenia społecznego. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc dodatkowo, że definicja osoby bezrobotnej obowiązująca obecnie jest zbliżona do tej, jaka obowiązywała w poprzednich latach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji i płynącego stąd obowiązku oceny według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, należało na wstępie stwierdzić, że zasadnie organy obydwu instancji jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przyjęły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a jedyna zasadnicza kontrowersja pomiędzy stronami dotyczy wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy. Wedle tego przepisu, zawierającego ustawową (legalną) definicję osoby bezrobotnej, status taki posiada osoba, która m. in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Przystępując do wykładni tego przepisu mieć na względzie należało w szczególności dotychczasowy dorobek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni przepisów definiujących pojęcie bezrobotnego. Znaczenie w tym względzie będzie miała przede wszystkim uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., nr OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 47), odnosząca się do definicji z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ostatni tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), która to definicja zawiera identyczne uregulowanie jak art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy obecnie obowiązującej - o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uchwale tej stwierdzono, iż "Osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.)." W uzasadnieniu uchwały wywiedziono m. in., że ustawodawca celowo doprecyzował ustawową definicję bezrobotnego wobec licznych sporów związanych z zarejestrowaniem i niepodjęciem działalności gospodarczej. Podniesiono także, iż ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r., której celem jest między innymi łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych, wiąże ustawową definicję bezrobotnego, zawartą w jej art. 2 ust. 1 pkt 2, z wieloma przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, jednakże istotą tej definicji jest założenie, iż chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Oznacza to, że już w samej istocie "bycia bezrobotnym" tkwi to, iż osoba, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Wyjątki od tej zasady, które dopuszcza sama ustawa, muszą być interpretowane ściśle, co ma istotne znaczenie także dla wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f). Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy, której okoliczności faktyczne nie są między stronami sporne, przyjąć należało, że skoro skarżący uzyskał wpis do rejestru podmiotów gospodarczych (osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) w dniu [...]r., to nie tylko nie mógł uzyskać statusu bezrobotnego przed wykreśleniem tej działalności z odpowiedniego rejestru, ale i nie mógł przed datą wykreślenia skutecznie wykazywać, iż nie podjął tej działalności gospodarczej. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Jeśli więc, z powodu nie podania tej okoliczności przez bezrobotnego w związku z rejestracją, organ zatrudnienia dopiero w późniejszym czasie uzyska dowody - będące podstawą wznowienia postępowania - że określona osoba uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to w wyniku wznowienia postępowania (po uchyleniu decyzji wcześniejszych) może pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie wykaże, że od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania działalności tej nie podjęła. Niesporne w sprawie jest jednak również i to, że skarżący działalność taką podjął, co powoduje konieczność przyjęcia wystąpienia po jego stronie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy. Zasada oceny decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, jako jedynego kryterium obowiązującego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wyklucza możliwość uwzględnienia skargi na skutek zastosowania zasad słuszności, sprawiedliwości społecznej czy zasad współżycia społecznego, a do tego sprowadzałoby się uwzględnienie argumentów skargi odnoszących się do gorszego traktowania osoby skarżącego w stosunku do osób, które przed zarejestrowaniem się jako osoby bezrobotne działalność gospodarczą wykreśliły. Sąd nie dopatrzył się ponadto wskazywanych w skardze naruszeń przepisów rangi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dopuszczał możliwość dywersyfikacji uprawnień osób znajdujących się w pozornie zbliżonej sytuacji prawnej, czy to ze względu na rodzaj uprawnienia (np. w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., nr K 16/03 (OTK-A z 2004 r., nr 7, poz. 68), czy to ze względu na szczególne właściwości osoby poddanej z pozoru niekonstytucyjnej regulacji (np. w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r., nr P 20/04 (OTK-A z 2005 r., nr 10, poz. 111). Na gruncie regulacji prawnych mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy istniały szczególne przesłanki by ustawodawca mógł zróżnicować sytuację prawną osób ubiegających się o przyznanie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych m. in. ze względu na to, że mając zarejestrowaną działalność gospodarczą w dacie rejestracji jako osoby bezrobotnej ich status osobisty (status przedsiębiorcy) mógł kolidować ze społecznie akceptowalnym pojęciem osoby bezrobotnej poszukującej pracy. Niezrozumiały jest przy tym wywód skargi, jakoby doszło w sprawie do naruszenia zakazu retroakcji, jako że istota argumentacji organów administracji dotykała faktu pozostawania przez skarżącego zarejestrowanym podmiotem gospodarczym w chwili rejestracji, a nie w przeszłości. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji za zgodne z prawem, stąd na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.