IV SA/Wr 626/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia ze względu na przedawnienie roszczenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia ze względu na przedawnienie roszczenia - nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1505,70 zł brutto, tj. zasiłku dla bezrobotnych, wypłaconego w okresie od dnia 26 lutego 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją pierwszej instancji orzeczono o odmowie umorzenia stronie, ze względu na przedawnienie roszczenia, nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1.505,70 złotych brutto, tj. zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za wyżej wymieniony okres. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym podniosła, że nie zgadza się z tym, iż roszczenie nie uległo przedawnieniu, bowiem według niej sprawa dochodzenia roszczenia w postaci nienależnie pobranego w okresie od dnia 26 lutego 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. świadczenia uległa przedawnieniu w dniu 26 marca 2013 r. W toku postępowania odwoławczego na podstawie akt przekazanych organowi odwoławczemu ustalono, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzeczono o obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1505,70 zł. Od powyższej decyzji zainteresowana wniosła odwołanie do Wojewody D. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy (decyzja z dnia [...] 2012 r., nr [...]). Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 661/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W dniu 7 sierpnia 2012 r. do Powiatowego Urzędu Pracy we W. wpłynął wniosek strony o odroczenie terminu płatności omawianej należności. Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzeczono o odroczeniu do dnia 31 stycznia 2013 r. terminu spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, w wyniku którego Wojewoda D. ją uchylił i orzekł o odroczeniu terminu spłaty nienależnie pobranego świadczenia do dnia 7 marca 2013 r. (decyzja z dnia [...] 2013 r., nr [...]). Następnie zainteresowana, w dniu 4 kwietnia 2013 r., złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1505,70 zł brutto argumentując, iż roszczenie Urzędu Pracy uległo przedawnieniu i wskazując jednocześnie na swą trudną sytuacją materialną, gdyż nadal jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, bezskutecznie poszukującą pracy, korzystającą z pomocy społecznej. Urząd Pracy w rozważanej sprawie ustosunkował się do wniosku w części dotyczącej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia odnośnie zarzutu dotyczącego przedawnienia. Natomiast w kwestii wniosku w części dotyczącej umorzenia ze względu na niemożność spłaty należności z powodu trudnej sytuacji materialnej (art. 76 ust 7 ustawy) poinformowano stronę, że będzie on rozpatrzony po uzyskaniu oceny sytuacji materialno-bytowej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Jak dalej podał organ odwoławczy, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. W zakresie nieuregulowanym w art. 76 ust 2-4 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Art. 123 § 1 k.c. przewiduje trzy grupy przyczyn (zdarzeń) powodujących przerwanie biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z wyliczeniem zawartym w tym przepisie, przerwanie biegu przedawnienia następuje: 1/ przez każdą czynność dokonaną przed właściwymi, wskazanymi w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., organami powołanymi do rozpoznania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia; 2/ przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciw której roszczenie przysługuje; 3/ przez wszczęcie mediacji. Za czynność podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia roszczenia orzecznictwo uznaje także zawezwanie do próby ugodowej (art. 184-186 k.p.c.). Jako czynności procesowe przerywające bieg przedawnienia wskazuje się m.in. złożenie wniosku o nadanie klauzuli wykonalności sądowemu lub pozasądowemu tytułowi egzekucyjnemu, wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości, w którym ogłoszono wierzytelność będącą przedmiotem roszczenia, wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, wystąpienie z przedprocesowym wnioskiem o zabezpieczenie roszczenia. Czynność podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia roszczenia musi być skierowana przeciwko tej osobie, przeciw której roszczenie przysługuje. Zgodnie z art. 124 § 1 k.c. po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo. Wojewoda D. wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z uznaniem roszczenia, tj. oświadczeniem wiedzy osoby zobowiązanej, będącym wyrazem jej świadomości istnienia skierowanego przeciwko niej roszczenia, czemu zobowiązana dała wyraz składając w dniu 7 sierpnia 2012 r. wniosek o odroczenie terminu płatności. Ponadto Powiatowy Urząd Pracy przed upływem terminu przedawnienia roszczenia wystąpił do organu egzekucyjnego, tj. do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], z wnioskiem o wszczęcie egzekucji wystawiając w dniu [...] 2013 r. tytuł wykonawczy [...]. Wystawienie tytułu wykonawczego, na podstawie którego organ egzekucyjny wszczął egzekucję jest czynnością podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia roszczenia, skierowaną przeciwko osobie, przeciw której roszczenie przysługuje. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że ze względu na stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa, brak jest możliwości uwzględnienia wniosku strony dotyczącego umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wobec jego przedawnienia. Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzając, że narusza ona prawo. Skarżąca podniosła, że decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2013 r. uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] 2012 r. oraz orzekającą o odroczeniu terminu spłaty nienależnie pobranego świadczenia do dnia 7 marca 2013 r. otrzymała w dniu 28 marca 2013 r., a więc po okresie przedawnienia. Zgodnie z przepisami tytuł wykonawczy nie miał prawa być wystawiony przed potwierdzeniem przez skarżącą odbioru decyzji, która określała termin spłaty. Zatem tytuł wykonawczy z dnia [...] 2013 r. został wystawiony bezprawnie. Jak wskazała skarżąca, do chwili obecnej legitymuje się decyzją przyznającą zasiłek na okres 6 miesięcy. Sąd Administracyjny uchylił decyzję I i II instancji odmawiające zmiany decyzji. Zwrot świadczenia spowoduje, że decyzja z dnia [...] 2010 r. będzie potwierdzała nieprawdę i stanie się nieważna z mocy prawa, a skarżąca zmuszona będzie zapłacić nie z własnej winy podwójny podatek, ponieważ wypłacono jej kwotę netto, a żąda się kwoty brutto, co jest niedopuszczalne. Takie działanie Wojewody D. doprowadziło do zajęcia jej nadpłaty podatku z tytułu ulgi na dziecko, pozbawiając je środków utrzymania. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody, że uznała roszczenie. Nigdy nie uznała roszczenia, gdyż uważa je za bezzasadne. Dowodem tego jest jej odwołanie z dnia 4 czerwca 2012 r. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] 2012 r. Podkreśliła, że sprawa dochodzenia nienależnie pobranego w okresie od dnia 26 lutego 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. świadczenia uległa przedawnieniu w dniu 26 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie tej zasady stanowi art. 6 k.p.a. Ponadto, zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią, że organy administracji publicznej: w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy obowiązane są także zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, co do zasady, powyższych reguł nie naruszają. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 76 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), dalej: ustawa. Stosownie do art. 76 ust. 3 ustawy, roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Przy czym, w świetle ust. 5 tego artykułu w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, bieg przedawnienia przerywa się: 1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia; 2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje; 3) przez wszczęcie mediacji. Po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo (art. 124 § 1 k.c.), a w razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym albo przez wszczęcie mediacji, przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone (art. 124 § 2 k.c.). Istotą przerwania biegu przedawnienia jest zatem po pierwsze to, że termin przedawnienia przestaje upływać z chwilą zaistnienia okoliczności powodującej przerwę i nie biegnie (w sytuacji opisanej w art. 124 § 2 k.c.) przez cały czas jej trwania, po drugie zaś to, że po ustaniu tej okoliczności termin przedawnienia biegnie od początku, w całej swej długości, tak jakby wcześniej nie upłynęła żadna jego część. W dniu 4 kwietnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1505,70 zł brutto podnosząc, iż roszczenie Urzędu Pracy uległo przedawnieniu w dniu 26 marca 2013 r. Powołała się jednocześnie na swą trudną sytuację materialną. Przy czym, wniosek o umorzenie należnego świadczenia ze względu na niemożność jego spłaty w związku z trudną sytuacją materialną skarżącej, rozpoznany został w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ustalony przez organy orzekające stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. Z okoliczności sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta W., działając m.in. na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy, orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1.505,70 zł brutto za okres od dnia 26 lutego 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. W dniu [...] 2012 r., decyzją nr [...] Wojewoda D. podtrzymał stanowisko organu I instancji, utrzymując decyzję z dnia [...] 2012 r. w mocy. Decyzję organu odwoławczego [...] zaskarżyła do tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 661/12 skargę oddalił. Z okoliczności sprawy wynika również, że niezależnie od powyższego, w dniu 7 sierpnia 2012 r., skarżąca zwróciła się do organu I instancji o odroczenie terminu płatności należności ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r., o czym orzeczono decyzją, zweryfikowaną w trybie odwoławczym. Decyzją organu odwoławczego z dnia [...] 2013 r. odroczono spłatę tych należności do dnia 7 marca 2013 r. Tym samym, sporne w sprawie jest więc to, czy w istocie jak twierdzą organy orzekające, zaistniały okoliczności powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia roszczenia Urzędu Pracy z tytułu nienależnie wypłaconego skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca utrzymuje, że do przerwania biegu przedawnienia nie doszło, w związku z czym roszczenie Urzędu wobec niej przedawniło się z dniem 26 marca 2013 r. W ocenie Sądu organy orzekające słusznie uznały, że nie nastąpiło przedawnienie roszczenia. Sąd spostrzegł jednakże, że niewłaściwie oznaczyły moment przerwania jego biegu. Nie można bowiem uznać, że nastąpiło to dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r., kiedy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o odroczenie terminu płatności. Pozostaje to jednak bez żadnego wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Na marginesie wskazać w tym miejscu tylko można, że wbrew stanowisku skarżącej, oświadczenie wiedzy osoby zobowiązanej będące wyrazem jej świadomości istnienia skierowanego przeciwko niej roszczenia jest uznaniem roszczenia. W wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I ACa 484/13 (LEX nr 1388771) Sąd Apelacyjny w Białymstoku stwierdził, że przyjmuje się, iż do uznania roszczenia może dojść nie tylko formalnie, czyli niejako wprost, ale również poprzez każde zachowanie dłużnika przyznające obowiązek świadczenia. Takie uznanie długu, nazywane niewłaściwym, jest oświadczeniem wiedzy. Nie musi towarzyszyć mu zamiar ani nawet świadomość wywołania skutków prawnych, a wynika ono z każdego takiego zachowania zobowiązanego, które świadczy o jego świadomości bycia dłużnikiem i uzasadnia przekonanie wierzyciela kierującego się powszechnie przyjętymi regułami znaczeniowymi o woli dobrowolnego spełnienia przez dłużnika świadczenia. Niemniej jednak, w rozważanej sprawie, przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło wówczas, kiedy Urząd Pracy przedsięwziął w trybie art. 123 § 1 pkt 1 k.c. czynności zmierzające bezpośrednio do ustalenia roszczenia, gdyż za takowe należy uznać postępowanie przeprowadzone przed "organem powołanym do rozpoznawania spraw" , tj. Prezydentem W., który decyzją dnia [...] 2012 r. w rzeczywistości potwierdził istnienie roszczenia. W tej sytuacji zaś, podniesiony w skardze zarzut przedawnienia jest nieuzasadniony. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego zobowiązania do zwrotu kwoty wyższej, niż jej wypłacono stwierdzić należy, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Niemniej jednak Sąd wskazuje, że w przypadku obowiązku zwrotu na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, zobowiązany musi zwrócić pełną wartość przyznanego świadczenia – tj. liczonego w kwocie brutto, niezależnie od potrąconych od tej kwoty różnych świadczeń (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 181/05, LEX nr 187399). Zatem przyznanym zasiłkiem nie jest kwota, którą uprawniony otrzymuje "do ręki", ale kwota brutto, od której odlicza się następnie różne należności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.