IV SA/Wr 626/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr PO-061-198/23 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2023 r. (nr A-061-152/23). Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. M. S. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) skierował do Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu (dalej: Prezes SO, organ pierwszej instancji) wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie: 1. kopii zanonimizowanych postanowień wydanych przez Sąd w trybie art. 77 kk w okresie od 1.05.2023 r. do 13.06.2023 r.; 2. kopii zanonimizowanych postanowień wydanych przez Sąd w trybie art. 153 kk w okresie od 1.04.2023 r. do 13.06.2023 r. W piśmie z 22 czerwca 2023 r. Prezes SO poinformował wnioskodawcę, że - w zakreślonym we wniosku okresie - w V Wydziale Penitencjarnym Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych wydano 383 orzeczenia w sprawach, o jakich mowa we wniosku. Wskazał, że anonimizacja takiej ilości orzeczeń z uzasadnieniami (jeśli je sporządzono) byłaby pracochłonna i czasochłonna, wpływając negatywnie na pracę sekretariatu wydziału, odrywając pracowników od podstawowych obowiązków. Uznał zatem, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.), gdyż SO nie posiada gotowych (prostych) danych w zakresie wnioskowanej informacji publicznej. Zważył, że udostępnienie żądanej informacji publicznej może nastąpić dopiero po wykazaniu przez autora wniosku, iż uzyskanie informacji uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym, w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. Odpowiadając na powyższe pismo - w piśmie z 27 czerwca 2023 r. - skarżący nie zgodził się z argumentacją Prezesa SO. Jednocześnie zmodyfikował swój wniosek żądając udostępnienia tylko informacji wskazanej w pkt 2 wniosku (wycofał wniosek w zakresie pkt 1). Stwierdził, że jego wniosek stanowi niewątpliwie wniosek o informację prostą i że organ rażąco narusza art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie rozpatrując wniosku w terminie 14 dni (nie wyznaczając innego terminu załatwienia sprawy). Decyzją z 7 lipca 2023 r. Prezes SO umorzył postępowanie w zakresie żądania zawartego w pkt 1 wniosku. Także decyzją z 7 lipca 2023 r. Prezes SO odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wnioskodawcy zawartego w pkt 2 wniosku, tj. kopii zanonimizowanych postanowień wydanych przez Sąd w trybie art. 153 kk w okresie od 1.04.2023 r. do 13.06.2023 r. Prezes SO wskazał, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska zawartego w piśmie z 22 czerwca 2023 r. Stwierdził, że mimo ograniczenia zakresu wniosku do anonimizacji 122 postanowień, zakres czasu i czynności potrzebnych do przygotowania żądanej informacji jest znaczny i wpłynąłby negatywnie na tok pracy sekretariatu sądowego. Dlatego, wobec nie wykazania przez wnioskodawcę, a także niestwierdzenia przez Prezesa SO, istnienia w okolicznościach sprawy szczególnie istotnego interesu publicznego, zdecydowano odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W odwołaniu autor wniosku nie zgodził się z poglądem, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Wniósł o uchylenie decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (dalej: Prezes SA, organ drugiej instancji) utrzymał w mocy decyzję Prezesa SO. Prezes SA dostrzegł, że w sprawie należało wyjaśnić, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przywołał stanowisko prezentowane w tym zakresie przez orzecznictwo sądowe. Podał, że na dzień złożenia wniosku Prezes SO nie dysponował gotową informacją publiczną, której udostępnienia domagał się autor wniosku. Zauważył, że w decyzji wskazano, iż przygotowanie żądanych postanowień do ich udostępnienia wiązałoby się z anonimizacją 122 orzeczeń, co wymagałoby dodatkowego nadkładu pracy i oderwaniem od obowiązków pracowników Wydziału Penitencjarnego. Dlatego też podzielił stanowisko Prezesa SO o zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Za słuszne Prezes SA uznał działania organu pierwszej instancji w zakresie wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Powołując orzeczenia sądów definiujące ten termin dowodził, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego w tym celu - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej przez niego informacji. Stwierdził, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, iż zostanie ona wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Organ drugiej instancji dostrzegł, że - jak to wynika z dokumentacji sprawy -wnioskodawca nie wykazał, aby istniał po jego stronie interes publiczny (także, że posiadał obiektywne możliwości spowodowania wykorzystania żądanych informacji dla poprawy funkcjonowania struktur publicznych). W skardze, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, przez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 wartości prawnie chronionych; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona; 4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji informacji o osobach, które zajęły stanowisko w toku postępowania (imion, nazwisk i funkcji); 5) art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy; 6) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez przedstawienie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji, mimo że narusza ona prawo. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnił swoje stanowisko. Odpowiadając na skargę, Prezes SA wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym - działając w imieniu skarżącego - jego pełnomocnik (ustanowiony z urzędu) podtrzymał stanowisko i argumentację skargi oraz wniósł o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (wniosek przekazano do rozpoznania referendarzowi sądowemu zarządzeniem z 4 kwietnia 2024 r.). W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku skarżący nie przedstawiał żadnych ekstraordynaryjnych kryteriów, które ostatecznie miałyby decydować o uznaniu żądanych informacji za informację publiczną przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne pozostaje, że Prezes SO jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że informacja żądana przez skarżącego (wnioskodawcę) stanowi informację publiczną. Istotą sporu w sprawie jest kwestia ustalenia, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Dlatego też kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało stwierdzenie, czy zawnioskowane przez skarżącego informacje mają właśnie taki charakter. Sąd stwierdził, że Prezes SO (także Prezes SA) nie wykazał, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co generowałoby konieczność ustalenia (wykazania przez wnioskodawcę), czy uzyskanie informacji publicznej jest podyktowane okolicznościami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważając, że powyższy problem pojawia się - m.in. - wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11 oraz z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12 - dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przywołane w tym uzasadnieniu). W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ wymaga ona anonimizacji 122 sztuk orzeczeń (postanowień) oraz że zakres czasu i czynności potrzebnych do przygotowania tej informacji jest znaczny i wpłynąłby negatywnie na tok pracy sekretariatu sądowego, bo wymagałoby to dodatkowego nadkładu pracy i wiązałoby się z oderwaniem od obowiązków pracowników. Wskazane uzasadnienie - zdaniem Sądu - nie dowodzi o przetworzonym charakterze wnioskowanych informacji. Podmiot zobowiązany, chcąc wezwać autora wniosku do wykazania szczególnego interesu publicznego, a następnie podejmując rozstrzygnięcie odmowne, nie może poprzestać na ogólnikowym przedstawieniu zakresu działań służących udostępnieniu informacji przetworzonej. Zobligowany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, przynajmniej szacunkowej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania stron dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się - w szczególności - wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W kontekście rozpoznawanej sprawy oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, takich jak choćby szacunkowa ilość stron orzeczeń będących w kręgu zainteresowania skarżącego. Tymczasem danych takich w zaskarżonej decyzji zabrakło. Nie podano również zasobów kadrowych, jakimi organ dysponuje, ani jakie konkretne środki działania, dające się wyrazić obiektywnymi miernikami, należałoby przedsięwziąć w celu zrealizowania wniosku skarżącego. Opis czynności, który prezentuje w decyzji Prezes SO, jest zbyt ogólny i przez to niewystarczający. Ponadto trzeba dostrzec, że anonimizacja danych - sama w sobie - nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji (por. wyrok NSA z 8 marca 2019 r., I OSK 865/17). Nie oznacza to oczywiście, że anonimizacja danych nie będzie miała wpływu na proces przetwarzania informacji publicznej. Niekiedy bowiem może się zdarzyć tak, że jej zakres będzie na tyle znaczny, aby czynności konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek uznać za przetworzenie danych. Na podstawie treści zakwestionowanej decyzji nie sposób jednak przyjąć, że tak właśnie jest w niniejszej sprawie. W konsekwencji należało uznać, że w sprawie naruszono przepisy art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes SO uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku. W szczególności oceni charakter żądanych przez stronę informacji, a następnie podejmie właściwy tryb działania.