IV SA/Wr 628/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamienicka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spraw.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Dyrektora A we W. na zalecenia pokontrolne D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Delegatura w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania konserwacji rzeźby sakralnej. postanawia: odrzucić skargę. Zaleceniami pokontrolnymi z dnia 10 marca 2017 r. nr [...] , wydanymi na podstawie art. 40 ust. 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., 1446 ze zm., dalej u.o.z.o.z.) , D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. (zwany dalej organem lub organem ochrony zabytków), zobowiązał D. Służbę Dróg i Kolei we W. ( zwaną dalej DSDiK ) – jako właściciela zabytku – do wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. konserwacji technicznej grupy rzeźbiarskiej – rzeźb wolnostojących przed bramą wjazdową na dziedziniec klasztorny w kościele parafialnym p.w. [...] w H. (św. B i św. B.), poprzez ich oczyszczenie, wzmocnienie struktury kamienia, wykonanie impregnacji oraz ustabilizowanie elementów w miejscu połączeń bloków kamienia. Powyższe zalecenia pokontrolne doręczono DSDiK w dniu 17 marca 2017 r. Pismem z dnia 18 lipca 2017 r., nr [...] DSDiK zwróciła się do organu o wydanie duplikatu decyzji o wpisaniu powyższego zabytku (grupy rzeźb) do rejestru w związku z wątpliwościami co do przysługującego jej prawa własności obiektów chronionych. Jednocześnie zaznaczyła, że wyjaśnienie spraw związanych z własnością przedmiotowego zabytku umożliwi podjęcie stosownych kroków w trakcie realizacji inwestycji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości H. od km 51+645 do km 52+460. W odpowiedzi na powyższe pismo organ ochrony zabytków przesłał DSDiK kopię decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz poinformował, że ze względu na zmiany własnościowe na przestrzeni lat, decyzja o wpisie do rejestru zabytków z lat siedemdziesiątych nie jest podstawą do orzeczenia o prawie własności do zabytku (pismo z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...]) . W dniu 8 września 2017r. Dyrektor D. Służby Dróg i Kolei we W. (zwany dalej stroną lub skarżącym ) wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane wyżej zalecenia pokontrolne z dnia 10 marca 2017 r. , wnosząc o ich uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł , że rzeźby św. B. i św. B. wchodzą w skład zabytku jakim jest opactwo cystersów w H. Natomiast decyzja o wpisie rzeźb do rejestru zabytków została wydana na Technikum Hodowli Roślin i Nasiennictwa w H. Według skarżącego Archidiecezja W. od 1990 r. jest właścicielem zabudowań zajmowanych poprzednio przez wskazaną średnią szkołę techniczną, a także całego opactwa cysterskiego. W takiej sytuacji skarżący podał, że w dniu 18 lipca 2017 r. wystąpił do organu ochrony zabytków o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie wydanych zaleceń, jako że nie jest on właścicielem przedmiotowych rzeźb. Zdaniem strony skarżącej organ ochrony zabytków, prowadzący postępowanie kontrolne i wydający zalecenia pokontrolne, powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy wskazany zabytek jest częścią składową działek gruntu, przez które przebiega droga wojewódzka nr [...] w miejscowości H. Ustalenia te nie mogą opierać się na nieudowodnionych twierdzeniach i domniemaniach, lecz muszą uwzględniać reguły dowodzenia określonych faktów. Bez nich brak jest ustawowych przesłanek do wydania zaleceń pokontrolnych, które nadkładają na skarżącego obowiązek wykonania konserwacji technicznej zabytku tylko z tego powodu, że jest on zarządcą drogi, przy której rzeźby te są usytuowane. Jednocześnie powołując się na art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 20 pkt 4 i 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), skarżący wskazał, że rzeźby św. B. i św. B. nie mogą być zaliczone do obiektów czy urządzeń związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, ani też nie są one obiektami stanowiącymi wraz z drogą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Stąd też - jego zdaniem - sprawy związane z przestrzeganiem i stosowaniem przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do wskazanych w zaleceniach pokontrolnych obiektów chronionych, nie mieszczą się w ustawowych kompetencjach zarządcy drogi. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. w piśmie z dnia 3 października 2017 r. podniósł ,że skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zaskarżone zalecenia pokontrolne zostały skierowane do DSDiK jako właściciela zabytku znajdującego się w pasie drogi wojewódzkiej. Zgodnie bowiem z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej k.c.), własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Organ zaznaczył, że nie stwierdzono, by istniały dokumenty potwierdzające, że właścicielem przedmiotowego zabytku jest inna osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków jako właściciele figurują zaś podmioty, które są ustalane na dzień jej wydania. Toteż ze względu na zmiany własnościowe na przestrzeni lat, decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie może być podstawą do orzeczenia o prawie własności zabytku. Organ dodatkowo podniósł, że protokoły z kontroli zostały podpisane przez skarżącego bez wnoszenia żadnych uwag, zaś sformułowane na ich podstawie zalecenia zostały doręczone skarżącemu w dniu 17 marca 2017 r., co oznacza, że skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i uzupełnił swoją argumentację podnosząc, że zarówno w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) nie ma podstawy prawnej do zaskarżenia pisma stanowiącego zalecenia pokontrolne. Zgodnie bowiem z art. 40 u.o.z.o.z., zalecenia pokontrolne zawierają jedynie ustalenia faktyczne i związane z nimi wnioski. Nie nakładają one jednak na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby automatycznie zmienić jego sytuację prawną, lecz zawierają wnioski mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Nie mogą być zatem uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdyby Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organ podniósł, że skarżący nie wezwał go do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § p.p.s.a. Zdaniem organu takiego charakteru nie miało pismo skarżącego z dnia 18 lipca 2017 r., w którym zwrócił się on jedynie o przesłanie mu kopii decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków, powołując się przy tym na okoliczności związane z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Poza tym wskazane pismo zostało przesłane organowi po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżący zalecenia pokontrolne otrzymał jeszcze w marcu 2017 r. Niezależnie od podniesionych uchybień proceduralnych dotyczących skargi organ dodał również, że kontrolą zostały objęte obiekty zabytkowe znajdujące się w pasie drogi należącej do DSDiK, udostępnione przez biorącego w niej udział pełnomocnik skarżącego, który nie kwestionował przysługujących skarżącemu praw właścicielskich do przedmiotowego zabytku. Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. skarżący odniósł się do zajętego przez organ stanowiska wskazując, że z orzecznictwa sądów administracyjnych na tle art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. jednoznacznie wynika dopuszczalność zakwalifikowania zaleceń pokontrolnych, stanowiących formę pozaprocesowego działania organu, jako aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie. Jako przykład takiego aktu skarżący podał zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. i w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazane zarządzenia nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Dlatego też - w ocenie skarżącego- analogicznie należy potraktować zalecenia pokontrolne wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Ich tożsamy charakter wynika bowiem z faktu, że kształtują one sytuację prawną podmiotu, który jest ich adresatem, albowiem niewykonanie zaleceń jest zagrożone karą grzywny. Podmiot, do którego zostały one skierowane jest więc uprawniony do obrony swoich praw w drodze skargi do sądu administracyjnego złożonej w trybie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według skarżącego za niezasadny należy uznać podniesiony przez organ zarzut niedochowania terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zalecenia pokontrolne nie zostały bowiem skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (dyrektora DSDiK), który zapoznał się z nimi dopiero w dniu 6 lipca 2017 r. Ponadto nie zawierały one pouczenia o możliwości i terminie wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 22 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że przedmiotowy zabytek nie został udostępniony organowi konserwatorskiemu w toku kontroli , gdyż jest on ogólnie dostępny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy badaniu dopuszczalności zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na zalecenia pokontrolne , o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazać należy, że zalecenia pokontrolne wydawane są na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej na podstawie art. 38 u.o.z.o.z. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o których mowa w art. 40 ust. 2 w trybie art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. Przy czym wybór sposobu procedowania spośród dwóch ,fakultatywnych , przewidzianych w art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. , prawnych form działania organu konserwatorskiego pozostawiono uznaniu tego organu i jest on uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem skutkować albo wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. albo wydaniem zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Przy czym , co wymaga zaakcentowania , zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/15 , wedle którego zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowią formę podjętego przez organ administracji działania w trybie pozaprocesowym, tj. w postępowaniu nieregulowanym przepisami kpa, co w konsekwencji pozwala na przyjęcie , że omawiane zalecenia pokontrolne należy zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. . Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68). Spajając tę część rozważań stwierdzić należy , że skoro zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie , to podmiot, do którego zostały one skierowane uzyskuje możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego złożonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017r. skuteczność wniesienia skargi na tego rodzaju akt uzależniona była od zachowania 14- dniowego terminu wskazanego w art. 52 § 3 p.p.s.a. do wniesienia na piśmie wystąpienia do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa . Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie z dniem 1 czerwca 2017r. na skutek zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2017, poz.35) , której art.9 pkt 3 lit.a nadał nowe brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. , w którym w odniesieniu do aktów lub czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca zrezygnował z wymogu formalnego , jakim było dotychczas pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa . Jednocześnie w art.17 powołanej wyżej ustawy zmieniającej ustawodawca postanowił, że do postępowań przed sądami administracyjnymi , wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ( przyp. Sądu tj . przed dniem 1 czerwca 2017r.) , stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art.9 ( przyp. Sądu tj. ustawy p.p.s.a) , w brzmieniu dotychczasowym . Z kolei w ust.2 art.17 wskazanej wyżej ustawy normodawca wyraźnie zastrzegł ,że przepisy art.52 i art.53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym art.9 ustawy zmieniającej , stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy ( przy. Sądu tj. dokonanych po dniu 1 czerwca 2017r. ) . Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że merytoryczne badanie zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zawsze poprzedzać sprawdzanie jej wymogów formalnych, w tym warunku dopuszczalności takiej skargi, a zatem ustalenie czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego obwarowana jest bowiem wieloma warunkami , do których należy zaliczyć między innymi przesłankę wyczerpania obrony na drodze postępowania lub w innej formie obrony podjętej przed organem administracji publicznej. Stanowi o tym przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wskazać przy tym należy, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie , przewidziany w ustawie. W przypadku skargi wniesionej do sądu administracyjnego na akt lub czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , podjęte w okresie do 31 maja 2017r. stronie przysługiwał środek zaskarżenia , przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a. , w postaci uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia , w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, do usunięcia naruszenia prawa . A zatem w stanie prawnym obowiązującym do 31 maja 2017r. wniesienie skargi na zalecenia pokontrolne wojewódzkiego konserwatora zabytków , o których mowa wart. 40 ust.1 u.o.z.o.z. , było dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb , o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., to znaczy w terminie , o którym mowa w tym przepisie , wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa .Wezwanie , o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne było ze środkiem zaskarżenia i spełniało kryterium wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Stanowiło ono niezbędny warunek do zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego . Jest bowiem formalnym wymogiem wniesienia skargi i stanowi przesłankę skutecznego korzystania z właściwego zewnętrznego środka prawnego , jakim jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego . Niedopełnienie tego wymogu stanowi przesłankę odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności z innych przyczyn ( art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ) , która występuje w razie nie wyczerpania środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że nie został w niej spełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z materiału aktowego sprawy, będące przedmiotem skargi zalecenia pokontrolne zostały doręczone stronie skarżącej w dniu 17 marca 2017 r. Jedyną reakcją strony skarżącej na wskazane zalecenia pokontrolne było wystosowanie do organu pisma z dnia 18 lipca 2017 r., nr [...], w którym sformułowano wniosek o wydanie duplikatu decyzji o wpisaniu zabytku do rejestru w związku z jej wątpliwościami co do przysługującego jej prawa własności obiektów , których dotyczyły zalecenia. W wspomnianym piśmie jedynie zaznaczono, że wyjaśnienie spraw związanych z własnością przedmiotowego zabytku umożliwi podjęcie stosownych kroków w trakcie realizacji inwestycji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości H. od km 51+645 do km 52+460. Ma zatem rację organ nadzoru konserwatorskiego , kiedy wywodzi ,że skarżący nie wezwał go do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. , bowiem takiego charakteru nie miało omawiane pismo z dnia 18 lipca 2017 r., w którym skarżący zwrócił się jedynie o przesłanie mu kopii decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków, powołując się przy tym na okoliczności związane z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem Sądu nawet gdyby przyjąć najbardziej korzystną dla strony kwalifikację wskazanego wyżej pisma z powodu podważania w im statusu skarżącego jako właściciela obiektów , które są przedmiotem zaleceń pokontrolnych i potraktować je jako wezwanie , o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017r. ) , to jednak nie sposób pominąć ,że zostało ono przesłane organowi po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżący zalecenia pokontrolne otrzymał jeszcze w marcu 2017r. Natomiast oczekiwanego rezultatu nie może odnieść twierdzenie skarżącego , wedle którego zalecenia pokontrolne nie zostały skierowane do dyrektora kontrolowanej jednostki organizacyjnej , który zapoznał się z nimi dopiero w dniu 6 lipca 2017 r. Z materiału aktowego sprawy wynika ,że zarówno zawiadomienie o wszczęciu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami , jak i zalecenia pokontrolne oraz odpowiedź organu na pismo skarżącego z dnia 18 lipca 2017r. kierowane były na adres siedziby kontrolowanego przez organ konserwatorski podmiotu do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. Tym samym stosownie do wymogów , o których mowa w art. 45 k.p.a. Natomiast rzeczą strony skarżącej jako państwowej jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie obiegu i dekretacji wpływającej doń korespondencji , zwłaszcza o charakterze urzędowym , aby trafiała ona w odpowiednim terminie do osób upoważnionych do działania w jej imieniu . Jakiekolwiek zaniedbania w tym zakresie nie mogą usprawiedliwiać zaniechania strony skarżącej w podjęciu przez nią w określonym terminie wymaganych przez prawo czynności , w tym przypadku wniesienia środka zaskarżenia , przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017r. ). W konsekwencji badanie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność wykazało, że nie został skutecznie spełniony warunek zainicjowania kontroli sądowo-administracyjnej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" . Oceny tej nie zmienia fakt ,że przedmiotowa skarga została wniesiona w okresie , w którym od 1 czerwca 2017r. obowiązywał inny stan prawny , a mianowicie wyłączono obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W takim kształcie środek zaskarżenia w odniesieniu do aktów lub czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie do tych aktów lub czynności , które zostały dokonane po dniu 31 maja 2017r., co wprost wynika z przytoczonego już wyżej przepisu art.17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw . A zatem przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego nie może mieć zastosowania do niej , z uwagi na datę wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego zaleceń kontrolnych zakwestionowanych w niniejszej sprawie . Konkludując powyższe, stwierdzić należy ,że skarga przedstawia się jako niedopuszczalna ,bowiem została wniesiona bez wyczerpania środka zaskarżenia , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.