IV SA/Wr 63/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Marcin Miemiec (spraw.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr SKO [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla decyzję I i II instancji. J. M. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, który przyznano mu w kwocie [...] zł, decyzją z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że J. M. spełnia ustawowe wymogi do przyznania zasiłku celowego. Wysokość przyznanego świadczenia nie pokrywa jednak w pełni zgłoszonej potrzeby, gdyż ograniczone środki finansowe pozostające w dyspozycji organu nie pozwalają na udzielenie pomocy w większej wysokości. J. M. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie pomocy właściwej i koniecznej do przeżycia bądź poparcie złożonego wniosku o zezwolenie na opuszczenie Polski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że J. M. zamieszkuje sam. Posiadał znaczny stopień niepełnosprawności do [...] r. Z tego tytułu pobierał zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny. W [...] r. został mu wypłacony w zasiłek stały kwocie [...]zł. Źródłem dochodu odwołującego się jest także dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznany do [...] r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnej, której dochód nie przekracza 461 zł miesięcznie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11, jak bezrobocie, długotrwała choroba, sieroctwo, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa, bezradność w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizm lub narkomania, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęska żywiołowa lub ekologiczna. Organ stwierdził, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego z uwagi na dochód oraz niepełnosprawność i że organ I instancji przyznał zasiłek celowy na zakup żywności w niezadowalającej stronę kwocie [...]zł. Organ podkreślił, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego. Nie podaje też kryteriów ustalania tej wysokości. W takiej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna osoby potrzebującej pomocy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W związku z tym, że fundusz pomocy społecznej jest ograniczony, konieczne jest oszczędne gospodarowanie nim, aby zapewnić udzielenie pomocy wszystkim, którzy w myśl ustawy mają do niej prawo. Trudna sytuacja finansowa Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jest powszechnie znana. Posiada on ograniczone środki finansowe na realizację zadań z pomocy społecznej. Przyznawano zatem świadczenia najbardziej potrzebującym, wielokrotnie w symbolicznym wymiarze, w pierwszej kolejności nie posiadającym dochodu. Uniemożliwiało to przyznanie odwołującemu się zasiłku celowego na żywność w większej kwocie. Organ II instancji wyjaśnił także, że odwołujący się jest objęty pomocą społeczną od [...] r. W [...] r., oprócz przyznanego zasiłku stałego od [...] do [...] (w [...] w wysokości [...] zł, od [...] do [...] – [...] zł x [...] m-cy = [...] zł, w [...]- [...] zł), otrzymał także zasiłki celowe na zakup żywności w kwocie po [...] zł w miesiącu [...], [...], [...], [...] i [...] r. i [...] zł w [...]; zasiłek celowy za zakup węgla w kwocie [...] zł w [...] i na okres 2 miesięcy ([...] – [...]) zasiłek okresowy w kwocie po [...] zł miesięcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. M. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem skarżącego, przeprowadzone postępowanie w sprawie oraz uzasadnienie decyzji jest dowodem nieludzkiego traktowania, przewidzianego w art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący podniósł, że nie przebywa dobrowolnie na terenie Państwa Polskiego. Stwierdził, że nawet trzymanie psa w niewoli oraz głodzenie go jest przewidziane w Kodeksie Karnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa więc kwestii, czy zaskarżona decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy decyzja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Ustawa o pomocy społecznej stanowi w art. 2 ust. 1, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Termin ten nie ma jednak praktycznego znaczenia. Nie wskazuje bowiem zakresu owej niezbędności, która może obejmować tylko środki zabezpieczające minimum biologicznej egzystencji człowieka. Może też oznaczać zaspokojenie różnorodnych potrzeb społecznych. Artykuł 3 ust. 3 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. J. M. nie ma żadnego własnego dochodu, utrzymuje się z zasiłku okresowego oraz z innych świadczeń pomocy społecznej. Niesporna jest zatem konieczność udzielenia mu pomocy społecznej. Należy jednak podkreślić, iż wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej, w tym organ I instancji, dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Posiadane środki muszą być rozdzielane pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pełnej kontroli podlega także sposób interpretowania przez organ - występujących w tekście normatywnym - pojęć nieostrych, a w analizowanym tu przypadku, zwłaszcza pojęcia "możliwości pomocy społecznej". Organ I instancji nie rozpatrzył jednak sprawy indywidualnie. Decyzja została sporządzona na formularzu, do którego wpisano jedynie dane osobowe i adresowe skarżącego, wysokość przyznanej kwoty zasiłku oraz datę jego płatności. Standardowe uzasadnienie decyzji zawiera wzmiankę o tym, że wysokość przyznanego świadczenia nie pokrywa w pełni zgłoszonej potrzeby, jednak ograniczone środki finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej nie pozwalają na udzielenie pomocy w większej wysokości. Ten wywód był również przedmiotem uzasadnienia decyzji organu II instancji. Takie ogólnikowe stwierdzenie narusza przepisy art. 7 oraz 77 kpa. Z zasady prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażonej w art. 7 kpa, wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, czy też innymi słowy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W świetle powyższych regulacji, możliwości płatnicze organu pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym oraz być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Powinny z nich jasno wynikać przesłanki przyznania świadczenia w określonej wysokości. Organy orzekające nie czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów naruszyły także art. 107 § 3 kpa, określający wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tym zakresie Sąd stwierdza, że żądania skargi są zasadne. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oparto na ustaleniach i wnioskach zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest danych dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. oraz wskazujących liczbę osób objętych pomocą. Świadczy to jednoznacznie o tym, że organ, przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...]zł, naruszył prawo i przekroczył granice uznania administracyjnego. Organ bowiem nie wykazał, czy wysokość przyznanego J. M. zasiłku celowego była jednakowa, czy niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc, bądź też wysokość tę przewyższała. Organy orzekające w sprawie nie poddały zatem ocenie wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Decyzję o przyznaniu pomocy w takiej, a nie w innej wysokości, organy nie uzasadniły w sposób przekonujący. Nie podały bowiem wielkości środków pozostających do rozdysponowania i liczbę osób (rodzin) kwalifikujących się, tak jak skarżący, do udzielenia pomocy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – orzeczono jak w sentencji. W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. Z uwagi na to, że skarżący nabył uprawnienia uzyskując na podstawie zaskarżonych decyzji należną mu pomoc społeczną, a kwestionowana jest jedynie wysokość tej pomocy, Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania decyzji.