IV SA/Wr 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uznającej za osobę bezrobotną i przyznającej prawo do zasiłku oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., nr PS-P.8641.240.2013 Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 oraz art. 73 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania E.W. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. nr [...]orzekającej o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 4 czerwca 2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 12 czerwca 2013 r. do dnia 11 czerwca 2014 r. oraz o odmowie uznania wyżej wymienionej za osobę bezrobotną z dniem 4 czerwca 2013 r., zakwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. Jak podał Wojewoda D., decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 15 listopada 2013r., po wznowieniu postępowania na podstawie postanowienia z dnia [...]r. nr [...], orzeczono jak wyżej. Od tej decyzji zainteresowana złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W wyjaśnieniach podała, że rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy zapomniała, że 15 lat wcześniej, nie mając pracy i zajmując się chorym dzieckiem, założyła działalność gospodarczą jednak nigdy jej nie podjęła. Znalazła natomiast pracę i zapomniała o wpisie, który dokonała w ewidencji gospodarczej. Ponadto myślała, że skoro nie podjęła działalności, to z automatu została wykreślona z ewidencji. Dodała również, iż ma 57 lat, ostatni zasiłek otrzymała w połowie października i obecnie pozostaje bez środków do życia. W jej przekonaniu została ukarana za niewiedzę i w związku z tym wniosła o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że odwołująca się została zarejestrowana jako osoba bezrobotna w dniu 4 czerwca 2013 r. z prawem do zasiłku od dnia 12 czerwca 2013 r. do dnia 11 czerwca 2014 r. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 5 czerwca 2013 r. orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 4 czerwca 2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 12 czerwca 2013 r. do dnia 11 czerwca 2014 r., lecz nieznanych organowi ją wydającemu, potwierdzonych informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, iż E.W. w dniu 25 września 1998 r. dokonała wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej z datą rozpoczęcia działalności 1 listopada 1998 r., wznowiono postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją administracyjną z dnia 15 listopada 2013 r. uchylono decyzję wydaną zainteresowanej po dniu rejestracji oraz orzeczono o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 4 czerwca 2013 r. Jak dalej podał organ odwoławczy, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy bezrobotny, oznacza to osobę m.in. niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Z załączonych do odwołania dokumentów jednoznacznie wynika, że odwołująca się rejestrując się w urzędzie pracy w dniu 4 czerwca 2013 r. oświadczyła, że nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto, podczas rejestracji otrzymała do wiadomości i własnoręcznie podpisała "pouczenie dla osób bezrobotnych z prawem do zasiłku", w którym oświadczyła, iż została pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym m.in. dotyczących osoby, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że odwołująca się rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 4 czerwca 2013 r. posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą (wniosek o dokonanie wpisu złożyła w dniu 25 września 1998 r. z datą jej rozpoczęcia 1 listopada 1998 r.), nie spełniała warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, brak zatem było w opinii organu odwoławczego możliwości uchylenia bądź zmiany zakwestionowanej decyzji. Na powyższą decyzję E. .W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc , że od dnia 4 czerwca 2013 r. do dnia 8 listopada 2013 r., kiedy to Urząd Pracy wezwał ją i stwierdził, iż ze strony CEIDIG wynika, że 1998 r. dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia od dnia 1 listopada 1998 r., była osobą bezrobotną. Fakt rejestracji działalności skarżąca potwierdziła, jednak dodała, że była nieświadoma istnienia wpisu, ponieważ nigdy działalności nie podjęła. Wobec tego zapomniała o tym. Kiedyś, jak podkreśliła, za wpis taki trzeba było uiszczać opłatę, a z chwilą podjęcia działalności zgłaszało się to do Urzędu Skarbowego i ZUS. Zdaniem skarżącej, skoro zgłoszenia takiego nie było to oczywistym jest, że nigdy działalności gospodarczej nie prowadziła. Dziwi ją zatem dlaczego pracownica Urzędu czekała 5 miesięcy na sprawdzenie tego faktu. Gdyby dokonano tego w ciągu miesiąca sprawa byłaby prostsza. Zrobiłaby to, co zrobiła dnia 12 listopada 2013 r., tj. zmianę wpisu w CEIDG oraz wykreślenie z ewidencji. A tak, została ukarana i potraktowana jak przestępca. Na dowód tego, że nigdy nie prowadziła działalności przedstawiła rozliczenia roczne z 10 lat. Skarżąca podkreśliła przy tym, że poinformowano ją, iż sam wpis wystarcza żeby pozbawić statusu osoby bezrobotnej, a przepis obowiązuje od 2004 r. W tym czasie nie była na zasiłku i nie miała takiej świadomości. Na pewno wolałaby pracować niż być osobą bezrobotną. Osoba, która straciła pracę przeżywa ogromny stres bo nie wie co ją czeka dalej. Żeby zarejestrować się w urzędzie pracy trzeba stanąć w kolejce o 5 rano. Brak jest pracy dla osób po 50 roku życia. Wskazała, że od dnia 1 lutego 2011 r., przedsiębiorca zawieszający działalność gospodarczą również ma prawo do zasiłku. Zresztą, gdyby pamiętała o tym, że w 1998 r. dokonała takiego wpisu to przed zarejestrowaniem dokonałaby wykreślenia. Skarżąca stwierdziła przy tym, że gdyby nie pomoc rodziny nie miałaby środków do życia, ponieważ ostatni zasiłek otrzymała w miesiącu październiku. W grudniu 2013 r. mogła składać wniosek do ZUS o świadczenie. Na dzień dzisiejszy nie ma nic prócz długów i nie wie jak żyć dalej. Ma 57 lat jest osobą schorowaną, nie oszukała świadomie nikogo ani z tego tytułu nie osiągnęła żadnych dochodów. Ostatnie 10 lat pracowała w zakładzie i została zwolniona z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Skarżąca podała, że mówi się dużo o tym jak pomagać osobom po 50 roku życia, ale nic w tej kwestii się nie robi. Urząd zaś zamiast pomóc bezrobotnemu próbuje odebrać mu to co mu się należy. Zdaniem skarżącej zarówno urzędnicy PUP jak i Urzędu Wojewódzkiego nie zadali sobie trudu żeby porozmawiać z nią i wyjaśnić sprawę, nawet gdy osobiście się do nich zgłosiła. Zarzucono jej, iż dostała pouczenie dla osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, które podpisała. W Urzędzie nikt nie daje jednak czasu na przeczytanie tego pouczenia "(6 stron drobnym maczkiem)". W "Pouczeniu" dla osoby bezrobotnej w punkcie "Utrata Statusu Bezrobotnego" nie ma nic co pasowałoby do sytuacji skarżącej. Punkt 1 d) mówi "...podjęła działalność gospodarczą; podjęła zawieszoną działalność gospodarczą". Osoba bezrobotna nie ma dostępu do ustaw i to pracownik PUP powinien wyjaśnić przy rejestracji wszelkie punkty, które mogą być przez nią źle zrozumiane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w dniu 4 czerwca 2013 r. z prawem do zasiłku od dnia 12 czerwca 2013 r. do dnia 11 czerwca 2014 r. W związku z informacją zawartą w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r. Wydziału Spraw Obywatelskich Działu Rejestracji Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego we W. ustalono, że skarżąca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 25 września 1998 r., z datą rozpoczęcia działalności od dnia 1 listopada 1998 r. (nr 122633), prowadzony przez Prezydenta W.. Potwierdziła to również skarżąca w toku postępowania, wyjaśniając przy tym, że nigdy nie podjęła prowadzenia działalności gospodarczej, a rejestrując się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna zapomniała, że wcześniej dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, zasadnie organ I instancji uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniająca wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2011 r., nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. 1725 ze zm.). Zauważyć wprawdzie należy, że organy błędnie przytoczyły publikator ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powinny bowiem przywołać tekst ustawy obowiązujący na dzień 4 czerwca 2013 r., a zatem Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu, jednak w przedmiotowej sprawie, tej nieprawidłowości nie można utożsamiać z naruszeniem przepisów powodujących konieczność wyeliminowania zakwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Istotą postępowania wznowionego jest powrót sprawy do postępowania zwykłego, co oznacza, że wydanie decyzji następuje tak, jakby sprawa nie była jeszcze rozstrzygana w danej instancji. To zaś oznacza, że przy postępowaniu wznowionym należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odstępstwo od tej zasady będzie miało miejsce jedynie w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych, to jest decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie statusu bezrobotnego należy zaliczyć właśnie do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając, że danej osobie przysługuje taki status wywołując skutek prawny wstecz, to jest od momentu, w jakim stan prawny zaistniał. W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 528/10, lex 745254). Zatem stwierdzić należy, że organy obu instancji zasadnie oceniły sytuację skarżącej na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez nią wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, tj. na dzień 4 czerwca 2013 r. Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy, za bezrobotnego uważało się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w lit. a - l wskazanego przepisu. Jednym z tych wymogów jest, aby strona nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej (lit. f omawianego przepisu). Tym samym stwierdzić należy, że z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wynika, iż już sam fakt złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy skarżąca nie wniosła o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i jednocześnie upłynął okres do dnia jej podjęcia, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie Jej statusu osoby bezrobotnego, gdyż nie spełnia kryteriów osoby bezrobotnej określonych w ustawie. Bezsporne jest bowiem, że skarżąca w dniu 25 września 1998 r. uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ze wskazaniem jej rozpoczęcia z dniem 1 listopada 1998 r. Niewątpliwe jest także, że wpis ten funkcjonował w dniu rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj.4 czerwca 2013r. i istniał do 12 listopada 2013r., czyli do dnia wykreślenia wpisu z rejestru . Tym samym przyjąć należało za organami, że w całym okresie pobierania przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych, skarżąca nie spełniała wymogu, od którego obowiązujące w tym czasie przepisy uzależniały uzyskanie statusu bezrobotnego, a co za tym idzie - nabycie prawa do zasiłku, będącego świadczeniem przysługującym w świetle art. 71 ustawy wyłącznie osobie bezrobotnej. Ujawniona okoliczność dawała więc podstawę do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji uznającej skarżącą za osobę bezrobotną i przyznającej jej prawo do zasiłku. W tej sytuacji zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stwierdzić należy, że skarżąca została zapoznana z treścią obowiązujących wówczas przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. W oświadczeniu rejestrowanego z dnia 4 czerwca 2013 r. podała, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co potwierdziła własnoręcznym podpisem (pkt 10 oświadczenia), gdy wpis taki bezspornie posiadała. Skarżąca została również pouczona o obowiązku zawiadomienia o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, z jednoczesną utratą prawa do zasiłku, w tym o konieczności zgłoszenia uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Nie sposób zatem uznać za przekonującą argumentację skarżącej o nieprawidłowych pouczeniach udzielanych w tym zakresie przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy. Bez znaczenia jest również, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej skarżąca uzyskała kilka lat przez rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy i wobec jej niepodjęcia o tym fakcie zapomniała. Organ administracyjny nie bada bowiem kwestii, czy osoba rejestrująca się działała świadomie, czy też wprowadziła w błąd organ rozmyślnie, gdyż z punktu widzenia przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności skład orzekający w sprawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić przy tym należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane tak z trudnościami związanymi ze znalezieniem zatrudnienia, jak i sytuacją materialną, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącej, nie mogły być uwzględnione przez Sąd z tej to przede wszystkim przyczyny, iż względy społeczne, czy też sprawiedliwości społecznej Sąd ten nie może brać pod uwagę, jako, że dotyczą one sfery pozaprawnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.