IV SA/Wr 630/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA – Marcin Miemiec Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...], Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającej udzielenia J. K. zasiłku celowego na pokrycie wydatków z tytułu najmu i eksploatacji lokalu oraz wydatków na poszukiwanie pracy. J. K. wystąpił w dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków z tytułu najmu i eksploatacji lokalu oraz wydatków na poszukiwanie pracy oraz na zakup żywności na Święta Bożego Narodzenia. W podaniu tym wniósł, powołując się na art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, "o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności". Strona podniosła, że jest osobą samotną, bezrobotną i nieposiadającą własnego dochodu. Pismem z dnia [...] r. organ pomocy społecznej poinformował J. K., że podstawą rozpatrzenia wniosku jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu strony. Wywiad środowiskowy przeprowadzono w mieszkaniu strony w dniu [...] r. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków z tytułu najmu i eksploatacji lokalu oraz wydatków na aktywne poszukiwanie pracy. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że - choć wymienione przez stronę we wniosku potrzeby są istotne - to jednak nie mieszczą się w katalogu potrzeb uznanych za niezbędne w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek o przyznanie zasiłku na zakup żywności na Święta Bożego Narodzenia został załatwiony odrębną decyzją. Od decyzji odmawiającej udzielenia zasiłku celowego na pokrycie wydatków z tytułu najmu i eksploatacji lokalu oraz wydatków na poszukiwanie pracy J. K. odwołał się, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, umożliwienie przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji i umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przyznanie odrębnych zasiłków celowych na pokrycie wydatków z tytułu najmu i eksploatacji lokalu mieszkalnego oraz na aktywne poszukiwanie pracy, płatnych, co miesiąc, począwszy od [...] r., nadanie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się wskazał, że organ pierwszej instancji pozbawił go prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Według odwołującego się organ pomocy społecznej przyjął błędną wykładnię art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że przepis ten zawiera taksatywny katalog potrzeb, na których zaspokojenie może być przyznany zasiłek celowy. Według odwołującego się ustawodawca wymienił tylko przykładowo niektóre potrzeby, podlegające zaspokojeniu przez zasiłek celowy. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza określonego kryterium. Dla osoby samotnie gospodarującej kryterium to wynosi 461 zł. W sytuacji osoby ubiegającej się o zasiłek oprócz spełniania kryterium dochodowego musi występować, co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (np. bezrobocie, niepełnosprawność, bezdomność). Zgodnie z art. 39 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Z akt sprawy wynika, że J. K. pozostaje bez pracy i nie posiada własnego dochodu, a utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji, w miarę swoich możliwości wspiera odwołującego się zasiłkami okresowymi w wysokości [...]zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium konieczność uiszczenia opłat z tytułu najmu i eksploatacji mieszkania nie mieści się w zakresie potrzeb, które mogą być zaspokojone zasiłkiem celowym. Pomoc w zaspokojeniu tej potrzeby ma stanowić dodatek mieszkaniowy. Kolegium podziela stanowisko organu pomocy społecznej, że nie można za niezbędną potrzebę bytową uznać także wydatków związanych z poszukiwaniem pracy, takich jak korzystanie z Internetu, komputera, prasy oraz telefonu. Znalezienie pracy jest niewątpliwie ważnym celem w życiu odwołującego się, jednak większości wydatków związanych z jej poszukiwaniem można uniknąć, korzystając nieodpłatnie z komputerów, Internetu i prasy dostępnych np. w bibliotekach publicznych. Bezzasadne jest także żądanie odwołującego się przeznaczenia pomocy celowej na każdy miesiąc, gdyż tego rodzaju wsparcie nie może być regułą, lecz tylko stanowić uzupełnienie własnych starań strony. Wnioskowane przez stronę z powołaniem art. 108 § 1 kpa nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma zastosowania do zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podziela stanowiska J. K., że organ pierwszej instancji uchybił zasadzie opisanej w art. 10 § 1 k.p.a. Odwołujący się uczestniczył w postępowaniu, biorąc udział w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu rodzinnego, co potwierdził podpisem. Organ pierwszej instancji prowadził z nim korespondencję i informował o toczącym się postępowaniu, w tym także o przekazaniu odwołania wraz z aktami do Kolegium, a dowody przez niego przedstawiane były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zauważa, że przepisy ustawy o pomocy społecznej zobowiązują korzystających z pomocy do współdziałania z ośrodkiem pomocy społecznej, przez co należy także rozumieć okazywanie na żądanie pracowników Ośrodka rachunków dokumentujących wydatkowanie udzielonej pomocy zgodnie z celem, na który była przeznaczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. K. zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), przepisów art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego użytkowanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu oraz używanie prądu elektrycznego, gazu, wody i korzystanie z odbioru ścieków, stanowią niezbędne potrzeby bytowa człowieka, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaspokojenie tych potrzeb wymaga wydatków pieniężnych. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymienia przykładowo tylko niektóre potrzeby, na których zaspokojenie może być przyznany zasiłek celowy, o czym świadczy użycie wyrazu "w szczególności". Pogląd organu odwoławczego, że pomoc w uiszczeniu opłat z tytułu najmu i eksploatacji lokalu mieszkalnego może stanowić wyłącznie dodatek mieszkaniowy, nie znajduje, zdaniem skarżącego, potwierdzenia w przepisach ustawy o pomocy społecznej i ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późń. zm.). Na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, także wydatki na aktywne poszukiwanie pracy przez bezrobotnego należy uznać za niezbędną potrzebę, która podlega zaspokojeniu w formie zasiłku celowego. Skarżący zarzuca, że organ odwoławczy pozostawił bez rozpatrzenia jego wniosek o udostępnienie akt sprawy do przejrzenia nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, przez co naruszył art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego konstruujących prawo strony do przyznania zasiłku celowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Ustawa w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten akcentuje zatem jako fundamentalną dla pomocy społecznej, wyrażoną we Wstępie do Konstytucji RP, zasadę pomocniczości (subsydiarności), zgodnie, z którą "(...) to co jednostka i grupy społeczne oddolnie powołane mogą zrealizować własnymi siłami i z własnej woli tego nie powinny odbierać struktury wyższego rzędu - państwo lub organizacje" ( J. Auleytner, Polityka społeczna. Teoria a praktyka, Warszawa 1997 r., s. 172). Tak więc uruchomienie rozwiązań z zakresu pomocy społecznej staje się możliwe dopiero wówczas, gdy jednostka lub rodzina doświadczone trudną sytuacją życiową nie są w stanie pokonać jej, korzystając z własnych środków, możliwości i uprawnień. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Termin ten nie ma jednak praktycznego znaczenia, nie wskazuje bowiem zakresu owej niezbędności, która może obejmować tylko środki minimum biologicznej egzystencji człowieka, a może oznaczać zaspokojenie także różnorodnych potrzeb społecznych. W ocenie Sądu celowe wydaje się interpretowanie tego terminu w drugim rozumieniu pojęcia niezbędności potrzeb życiowych, jako bardziej odpowiadającemu duchowi ustawy i przyjętym w międzynarodowym standardom w tym zakresie. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono, zatem zasady indywidualizacji i fakultatywości świadczeń z pomocy społecznej. Zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy m. in. dostosowywaniu rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala jednak organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym prawnie "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Jednakże granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do zasady uznaniowości, zwracając uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. J. K. nie ma żadnego własnego dochodu, utrzymuje się z zasiłku okresowego pomocy społecznej. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w formie pieniężnej. W sprawie będącej przedmiotem osądu, organy administracji obu instancji, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami, dokonały prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny prawnej. Zasadnie przyjęły, iż konieczność uiszczenia przez skarżącego opłat z tytułu najmu i eksploatacji mieszkania nie mieści się w zakresie potrzeb, które mogą być zaspokojone zasiłkiem celowym. Pomoc w zaspokojeniu tej potrzeby ma stanowić dodatek mieszkaniowy. Nie można również za niezbędną potrzebę bytową uznać wydatków związanych z poszukiwaniem pracy, takich jak korzystanie z Internetu, komputera, prasy oraz telefonu. W orzecznictwie sądu administracyjnego za niezbędną potrzebę bytową nie zostały uznane m. in. spłata zaciągniętego kredytu, spłacenie długu, pokrycie zaległości w opłatach za mieszkanie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2000 r., I SA 2129/99, LEX nr 55040, wyrok NSA z 12 grudnia 1996 r., I SA/1138/96, "Przegląd Pracy 1998, nr 2, s. 41, wyrok NSA z 15 października 1996 r., SA/Ka 2772/95, "Przegląd Pracy 1997, nr 5, s. 45.). Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż świadczeniem mającym na celu pomoc w pokryciu okresowych wydatków mieszkaniowych jest dodatek mieszkaniowy. Dodatek mieszkaniowy, o którym jest mowa w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.), jest formą pomocy społecznej udzielanej przez władze publiczne, wspierające realizację prawa obywatela do mieszkania w warunkach urynkowienia czynszów mieszkaniowych. Zasadą wspierania powinno być zapewnienie uzyskiwania tego wsparcia na równych zasadach dla wszystkich. Dodatki mieszkaniowe są świadczeniami o charakterze publicznoprawnym przeznaczonymi dla osób o niskich dochodach i mają służyć zaspokojeniu potrzeb podstawowych. Zaspokojenie tych potrzeb ma związek z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej (por. uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 1993 r., sygn. P. 7/92, OTK 1993 r., cz. II, poz. 27, s. 266). Zakres i cel obu świadczeń jest podobny i związany jest z uzyskaniem środków z pomocy publicznej na zaspokojenie podstawowych "potrzeb bytowych". Także, zdaniem Sądu, nie można uznać za niezbędną "potrzebę bytową", wymagającą wsparcia zasiłkiem celowym takich kosztów szukania pracy jak korzystanie z prasy, komputerów i Internetu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącego, że organy administracji instancji uchybiły zasadzie opisanej w art. 10 § 1 k.p.a. Z materiału aktowego wynika, że skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, biorąc udział w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu rodzinnego, co potwierdził podpisem. Organ pierwszej instancji prowadził z nim korespondencję i informował o toczącym się postępowaniu, w tym także o przekazaniu odwołania wraz z aktami do Kolegium, a dowody przez niego przedstawiane były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ wszczęte skargą J. K. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.