IV SA/Wr 630/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] VII 2017 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we W. z [...] V 2017 r. (nr [...]) o zwolnieniu E. M. ze służby z Policji z dniem [...] VII 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że E. M. (dalej jako "skarżąca") zawieszona była w czynnościach służbowych od dnia 20 XI 2015 r. w związku z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem karnym o czyny z art. 286 § 1 kk, tj. o przestępstwa polegające na wyłudzeniu świadczeń od ubezpieczyciela. Organy administracji ustaliły przy tym, że postępowanie karne nie zakończyło się prawomocnie, bowiem od wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z 28 III 2017 r. (sygn. akt [...]), uznającego skarżącą za winną popełnienia zarzucanych jej czynów, wniesiona została apelacja. Tym samym, w ocenie organu, zaistniały ustawowe podstawy do zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z 6 IV 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782, ze zm.) – dalej jako "ustawa", gdyż okres zawieszenia w czynnościach służbowych trwa już powyżej 12 miesięcy oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zdaniem organu poza faktem przedłużającego zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych za zwolnieniem jej ze służby przemawia charakter zarzucanych jej przestępstw oraz wzgląd na wizerunek Policji. Szczególny status i zadania Policji w zapewnieniu porządku prawnego nie powinny być realizowane przez osoby oskarżone o popełnienie oszustwa z uwagi na konieczność wykazywania się przez funkcjonariusza policji nieposzlakowaną opinią. Nadto organ zwrócił uwagę, że dalsze trwanie zawieszonego stosunku służbowego będzie nieracjonalne z punktu widzenia skutecznej realizacji zadań Policji, bowiem uniemożliwia przyjęcie na wakujące w istocie stanowisko funkcjonariusza, który mógłby te zadania realizować. Organ, mając świadomość uznaniowego charakteru wydawanej decyzji o zwolnieniu ze służby, stwierdził zatem, że w analizowanej sytuacji nie jest możliwe pogodzenie interesu społecznego (zadań Policji polegających na zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli) z interesem strony (wyrażającym się w pozostawieniu skarżącej w służbie). W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu polegające na zakończeniu postępowania, pomimo przebywania przez skarżącą na zwolnieniach lekarskich. Zarzucono również naruszenie przepisów procesowych, poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego, przedłożonego przez stronę, zaświadczenia lekarskiego z 13 VI 2017 r., wskazującego na stan "ciąży wczesnej biochemicznej", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy zakazującego zwolnienia ze służby funkcjonariuszki w ciąży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że o czynnościach postępowania administracyjnego skarżąca była zawsze zawiadamiana z odpowiednim wyprzedzeniem, zaś przedkładane przez nią zaświadczenia lekarskie typu ZUS-ZLA wskazywały jedynie na czasową niezdolność do pracy dla uzyskania świadczeń chorobowych i nie stanowią dowodu na niezdolność do innych (poza pracą) czynności. Ponadto z zaświadczeń o niezdolności do pracy wynikało, że skarżąca nie była chora obłożnie, a zatem nie było przeciwskazań, by aktywnie uczestniczyć w postępowaniu. Organ podkreślił przy tym, że zasadnicze przyczyny zwolnienia były bezsporne i pozostawały aktualne do chwili wydania decyzji odwoławczej. Odnosząc się do zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego stan "ciąży wczesnej biochemicznej" organ oświadczył, że nie wymaga wiedzy specjalistycznej, by stwierdzić, że w ten sposób określa się stan ciąży obumarłej (ulegającej samoistnemu poronieniu), przez co nie mogła ona wywołać skutku ochronnego z art. 44 ust. 1 ustawy. Pismem z dnia 8 I 2018 r. skarżąca wyraziła stanowisko, że w związku z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim potwierdzającym stan "ciąży wczesnej biochemicznej" organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Nadto podniosła, że po zwolnieniu jej ze służby organ żądał od niej zaświadczenia ZUS-ZLA potwierdzającego patologię ciąży pod rygorem przywrócenia do służby, czemu nie mogła sprostać, gdyż skoro nie była ona już pracownikiem, nie mogła podać PIN-u zakładu pracy wymaganego przy tego rodzaju zaświadczeniach. W toku rozprawy pełnomocnik organu oświadczył, że skarżąca mimo wezwań nie przedstawiła jednoznacznego zaświadczenia stwierdzającego stan ciąży i przedłożył do protokołu wyrok Sądu Okręgowego we [...] z dnia 17 X 2017 r. (sygn. akt [...]) utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego dla [...]z 28 III 2017 r. (sygn. akt [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ma charakter fakultatywny wyrażający się w dyspozycji, w myśl której policjanta "można" zwolnić ze służby. Decyzje w tym zakresie podejmowane są więc w ramach tzw. uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W przypadku tego typu decyzji kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 IV 2010 r., I OSK 130/10, CBOSA). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 V 2011 r., I OSK 301/11, CBOSA). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach badają jedynie czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Analiza akt postępowania i załączonych akt osobowych oraz lektura zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób istotny przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Organ ustalił w sposób niewątpliwy, że skarżąca od dnia 20 XI 2015 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji była zawieszona w czynnościach służbowych. Potwierdza to decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z [...] III 2016 r. (rozkaz personalny nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji we W. z [...] II 2016 r. (rozkaz personalny nr [...]) przedłużającą okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nadmienić należy, że skarga na powołaną decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 XII 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 244/16). Jest również bezdyskusyjne, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych. Jak wynikało z ustaleń organu na dzień wydania zakwestionowanej decyzji, to jest na 31 VII 2017 r., postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącej znajdowało się na etapie odwoławczym od wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z [...] III 2017 r. (sygn. akt [...]), uznającego skarżącą za winną popełnienia zarzucanych jej czynów. Stan faktyczny został zatem prawidłowo ustalony i oceniony w zakresie konkretnych przesłanek zwolnienia ze służby określonych art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy. Również w części uznaniowej decyzji, wymagającej rozważań w zakresie wyważenia interesu publicznego i uzasadnionego interesu strony stosownie do art. 7 kpa, Sąd nie stwierdził naruszenia granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie zakwestionowanej decyzji zawiera bowiem odniesienie się do konieczności uwzględnienia interesu służby jaką zobowiązana jest wykonywać Policja. Nieobecność jednego z funkcjonariuszy przez ponad półtoraroczny okres nie pozostaje bez wpływu na obciążenie innych policjantów dodatkowymi obowiązkami, które nie mogły być wykonywane przez skarżącą. W konsekwencji istniejący stan rzeczy uniemożliwiał pełne wykorzystanie przyznanych jednostce etatów mających z założenia służyć stworzeniu optymalnych warunków skutecznego wykonywania zadań. Dodatkowo zasadnie organ podkreślił szczególny status i zadania Policji w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa, które wykluczają możliwość pełnienia zadań Policji przez osoby co do których zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie wymaganej od funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Zasadnie organ zauważył, że interes skarżącej, wyrażający się w pozostawaniu w służbie nie mógł w tym przypadku przeważyć nad interesem społecznym. Skarżąca z uwagi na charakter zarzucanych czynów (przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego) objęta była zawieszeniem w czynnościach służbowych o charakterze obligatoryjnym. Sąd nie mógł podzielić zarzutów skargi wskazujących na niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i naruszenia art. 10 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości czynnego w nim udziału. Fakt przedkładania przez skarżącą zwolnień lekarskich, z których wynika jednoznacznie, że skarżąca nie była chora obłożnie i mogła chodzić nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia do wstrzymania przez organ postępowania, które przecież toczyć się powinno zgodnie z zasadą ograniczonego formalizmu i szybkości (art. 12 kpa). Zresztą, wbrew twierdzeniom skargi, skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu. Słała do organu kilkakrotnie pisma, w tym pismo wyrażające stanowisko w sprawie (akta administracyjne, k. 36-37). Przedłożyła nadto zaświadczenie stwierdzające stan "ciąży wczesnej biochemicznej", wykazując tym samym aktywność dowodową (akta administracyjne, k. 56). Miała zatem taką możliwość, mimo przebywania na zwolnieniach lekarskich. Na marginesie należy zauważyć, że przedłożone zwolnienia nie miały charakteru ciągłego, bowiem nie obejmowały okresu od 11 II do 28 III; od 13 IV do 26 IV oraz od 28 VI 2017 r. Z tego wniosek, że nawet gdyby uznać zwolnienia lekarskie za okoliczność potwierdzającą brak możliwości czynnego udziału w postępowaniu, to jednak w trakcie postępowania występowały okresy nieobjęte tymi zaświadczeniami, w których skarżąca mogła przejawić zamierzoną przez siebie aktywność procesową i to zarówno w postępowaniu pierwszej instancji jak i odwoławczym. Trudno zatem uznać, że naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Trafnie natomiast zarzuca strona błąd w ocenie materiału dowodowego, jakiego dopuścił się organ drugiej instancji pomijając ocenę zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego "ciążę wczesną biochemiczną". Strona przedłożyła to zaświadczenie już po wydaniu decyzji pierwszej instancji, dlatego też ciężar oceny w tym zakresie spoczywał na organie rozpatrującym odwołanie. W myśl jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego tylko w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak jednak wynika z treści odpowiedzi na skargę w ocenie organu przedłożone zaświadczenie nie potwierdza stanu ciąży, zaś skarżąca odmówiła przedłożenia dokumentu potwierdzającego taki stan, w konsekwencji organ podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie w konsekwencji czego nie może uznać, że pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny przedłożonego zaświadczenia mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pogląd skarżącej wyrażony w piśmie procesowym z dnia 8 I 2018 r. (akta sądowe, k.39), że w związku z przedłożeniem problemowego zaświadczenia organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję i zwrócić sprawę pierwszej instancji celem przeprowadzenia dodatkowych dowodów, wskazuje jednoznacznie, że skarżąca ma pełną świadomość braku wartości dowodowej przedłożonego zaświadczenia. Stwierdzony w nim wynik poziomu hormonu B-HCG wcale nie oznacza, że skarżąca jest w ciąży. Sąd zwraca uwagę, że nie sposób oczekiwać w niniejszej sprawie od organów dokonywania z urzędu ustaleń w zakresie stanu zdrowia skarżącej, a więc w zakresie danych wrażliwych, w sytuacji gdy skarżąca konsekwentnie odmawia przedłożenia zaświadczenia stwierdzającego stan ciąży. Uczyniła to pismem kierowanym do organu z dnia 24 VIII 2017 r. (akta osobowe, k. 204), co nie przeszkodziło skarżącej stwierdzić w skardze, że organ nie wzywał jej do przedłożenia "innych dokumentów" (akta sądowe, k. 6). Jakkolwiek zdarzenia te miały miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak nie pozostają one bez znaczenia, skoro organ posiadał kompetencje w zakresie przywrócenia skarżącej do służby oraz autokontroli w ramach postępowania sądowoadministracyjnego (art. 54 § 3 ppsa). Z procesowego punktu widzenia, mając na uwadze wynikający z art. 75 § 1 kpa otwarty katalog środków dowodowych, nie ma znaczenia, na jakim druku skarżąca przedłożyłaby zaświadczenie stwierdzające stan ciąży. Skarżąca ma zresztą pełną świadomość, że wcale nie musi być to zaświadczenie na druku ZUS ZLA, skoro sama, będąc jeszcze formalnie pracownikiem, przedłożyła organowi zaświadczenie o "ciąży wczesnej biochemicznej" w innej formie i wywodzi z tego skutki prawne. Obecnie zaś fakt niepozostawania w stosunku służby i wynikająca z tego niemożność podania numeru NIP płatnika (pracodawcy) stanowić ma – zdaniem skarżącej – przeszkodę uniemożliwiającą wykazanie stanu ciąży. Jest oczywiste, że stan ciąży, o ile istnieje, powinien być w sposób niewątpliwy wykazany. Jedyną osobą, która może to wykazać w przedmiotowym postępowaniu jest skarżąca. Skoro zaś takiego stanu nie wykazała, nie było podstaw uznać, że on istnieje. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy organ nie miał podstaw uznać, że skarżąca jest w ciąży, a w konsekwencji objęta jest – przewidzianą w art. 44 ust. 1 ustawy - ochroną przed zwolnieniem ze służby. W rezultacie zaskarżona decyzja nie narusza również art. 44 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.