IV SA/Wr 633/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant: Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty otrzymanej z tytułu refundacji w ramach zawartej umowy o organizację prac interwencyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Powiatowy Urząd Pracy w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art.76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w K. odmówił R. H. umorzenia kwoty 9.005,53 zł tytułem otrzymanych refundacji w ramach zawartej umowy o organizację prac interwencyjnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia 23 sierpnia 2007r. Starosta K. i R. H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usługowo-Produkcyjno-Handlowy H. zawarli umowę o organizacji prac interwencyjnych. Na mocy tej umowy Pracodawca zobowiązał się do zatrudnienia jednego bezrobotnego i utrzymanie dwóch stanowisk pracy, co najmniej na okres 24 miesięcy począwszy od 1 września 2007r. Z przedłożonego przez zainteresowanego oświadczenia wynika, że od marca R. H. nie utrzymuje wymaganego stanu zatrudnienia, zatem nie realizuje warunków określonych w § 4 p.10 umowy o organizację prac interwencyjnych. W tej sytuacji Urząd działając na podstawie § 9 rozwiązał przedmiotową umowę z dniem 21 sierpnia 2009r. oraz na podstawie § 10 w/w umowy wezwał do zwrotu przekazanych refundacji. Na wniosek zainteresowanego w dniu 27 października 2009r. odbyło się spotkanie, na którym organ przedstawił stan faktyczny i prawny umowy, omówiono brak możliwości przywrócenia do realizacji umowy, pouczono o możliwości rozłożenia na raty kwoty do spłaty. Pracodawca wniósł o rozpatrzenie możliwości umorzenia należności. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne i ustalił, iż według przedstawionego oświadczenia majątkowego wnioskodawcy prowadzi on gospodarstwo domowe wraz z żoną. Małżonkowie H. są właścicielami budynku o wartości 300.000 zł oraz samochodu o wartości 4.000 zł. Dochody netto osiągane przez małżeństwo H. kształtują się w wysokości 2.970 zł. Po potrąceniu wydatków na utrzymanie budynku, średni dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.087,50 zł netto. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Powiatowa Rada Zatrudnienia w K. wyrażając swoją opinię negatywnie zaopiniowała wniosek w sprawie umorzenia otrzymanych refundacji przez R. H. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. H. Podał, że nie zgadza się decyzją i jej uzasadnieniem. Zarzucił, że potraktowano go jako zrywającego umowę co jest nieprawdą, bo sytuacja rodzinna i ciężkie choroby spowodowały, że podjął decyzję o likwidacji firmy. Otrzymał na 1 rok świadczenia rehabilitacyjne. O wyżej wymienionych faktach informował Urząd Pracy w Szczytnej i K. Kontynuować umowy nie mógł, bo synowa, która przejęła sklep otrzymała kredyt bankowy. Po trzech miesiącach synowa zatrudniła zwolnioną pracownicę, która pracuje do dnia dzisiejszego, czyli umowa jest zrealizowana z nawiązką. Przedstawił w jakich okolicznościach zmniejszał zatrudnienie i wniósł o wyznaczenie spotkania celem wyjaśnienia wszystkich spraw, na którym przedstawi korespondencję i dokumenty lekarskie. Zarzucił, że mylnie ustalono jego dochody. Podał, że jest osobą bezrobotną i jego dochody i żony nie wystarczają na spłacenie zaległych pożyczek i opłat w różnych instytucjach. Dodał, że kontynuuje leczenie a syn i synowa wspierają go w wydatkach na ten cel. Stwierdził, że w jego ocenie sprawa może być dokładnie wyjaśniona przed skierowaniem sprawy do Sądu. Podkreślił, że wszystkie wcześniejsze umowy zawarte z jego firmami były realizowane bez problemów. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 10 sierpnia 2007r. odwołujący się złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. wniosek o organizację prac interwencyjnych. Strony zawarły umowę w dniu 23 sierpnia 2007r. Jej przedmiotem była realizacja programu w formie utworzenia dla jednej osoby bezrobotnej skierowanej przez Urząd nowego miejsca pracy łącznie co najmniej na okres 24 miesięcy, począwszy od 1 września 2007r. oraz określenia warunków utworzenia tego miejsca a także zasad współpracy w zakresie częściowej refundacji kosztów wynagrodzenia pracownika interwencyjnego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dodatkowe zatrudnienie pracownika – sprzedawcy – miało obowiązywać od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. w sklepie prowadzonym przez skarżącego. Zgodnie § 4 pkt 10 umowy Pracodawca zobowiązał się do utrzymania przez okres 24 miesięcy stanu zatrudnienia z dnia złożenia wniosku w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy tj. 1 pracownika powiększonego o liczbę zatrudnionych osób skierowanych na utworzonym stanowisku w ramach prac interwencyjnych tj. co najmniej 2 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W myśl § 9 umowy w przypadku nie dotrzymania przez Pracodawcę warunków umowy bądź udaremnienia lub utrudnienia kontroli określonej w § 8 Urząd zastrzega sobie prawo wstrzymania refundacji poniesionych kosztów, wypowiedzenia w całości lub rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym. Zgodnie z § 11 Pracodawca dokona zwrotu przekazanych refundacji w przypadku zmiany warunków zatrudnienia powodujących przekroczenie intensywności pomocy lub obniżaniu własnego w kosztach zatrudnienia. W dniu 20 czerwca 2008r. strony wprowadziły aneks do umowy z dnia [...], którym zmieniono treść § 4 ust. 12 umowy oraz dodano ust. 13, w którym Pracodawca zobowiązał się do złożenia w terminie 30 dni zaświadczenia z ZUS potwierdzając stan zatrudnienia w poszczególnych miesiącach w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, z jednostkowych raportów miesięcznych sporządzanych odrębnie dla każdego ubezpieczonego. Aneks wszedł w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2009r. odwołujący się zawiadomił PUP w K. że stan zatrudnienia przedstawiał się w przeliczeniu na pełny etat wymiaru czasu pracy: I-II (do 19 lutego 2009r.) – 2,5 etatu, III-IV – 1,5 etatu, V-VII – 1 etat – sklep prowadzony do 27 lipca 2009r. W piśmie tym podał, że w piśmie z dnia 20 maja 2009r. informował o rozwiązaniu umowy ze względu na zły stan zdrowia. Od dnia 27 lipca 2009r. sklep przekazał synowi i synowej, którzy od dnia 1 września 2009r. ponownie zatrudnili zwolnioną a skierowaną przez PUP w Kłodzku bezrobotną celem wypełnienia umowy na brakujące miesiące. W aktach sprawy znajdują się pisma strony z dnia 20 maja 2009r. i z dnia 26 stycznia 2009r. i odpowiedzi PUP w K. na te pisma, dotyczą one innej umowy. Pismem z dnia 8 września 2009r. PUP w K. powołując się na § 9 umowy rozwiązał ze skarżącym umowę z uzasadnieniem, że od marca 2009r. nie utrzymuje wymaganego stanu zatrudnienia, czyli nie realizuje warunków zawartych w § 4 pkt 10 umowy. Jednocześnie na podstawie § 10 umowy organ I instancji wezwał Pracodawcę do zwrotu przekazanych refundacji w wysokości 7.222,33 zł w terminie 30 dni, z odsetkami w kwocie 1.070,70 zł. Organ przedstawił sposób obliczenia należności głównej. W dniu 9 października 2009r. wpłynęło do PUP w K. pismo skarżącego, w którym poinformował, że z powodu ciężkich chorób zlikwidował firmę. O zamiarze likwidacji firmy z powodu choroby informował w piśmie z dnia 20 maja 2009r. – otrzymał tylko informację o niewypłaceniu refundacji ZUS, o innych konsekwencjach nie był informowany. Dodał, że w piśmie z dnia 18 sierpnia 2009r. poinformował Urząd Pracy w Sz. o stanie zatrudnienia i sposobie realizacji umowy, zatrudnieniu A.Sz., zwolnionej przez niego, w byłym jego sklepie, przez synową. Działalność gospodarcza prowadzona przez odwołującego się została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 24 września 2009r. W dniu 27 października 2009r. odbyło się na wniosek skarżącego spotkanie z przedstawicielami PUP, na którym między innymi wskazano brak możliwości przywrócenia do realizacji umowy oraz pouczono o możliwości rozłożenia na raty kwoty do spłacenia, Pracodawca wniósł o rozpatrzenie możliwości umorzenia należności. W związku z wnioskiem o umorzenie należności, po wezwaniu organu, skarżący złożył oświadczenie, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Posiada nieruchomość o wartości 300.000 zł i samochód o wartości 4.000 zł. Dochody miesięczne wynoszą 2.365 zł a wydatki na pożyczki, zobowiązania budżetowe, media i inne – razem 3.385 zł. Na dalsze wezwanie zainteresowany podał, że utrzymanie budynku w którym jest wynajmowany sklep przez syna i synową wynosi 1.000 zł miesięcznie, koszty za media ponoszą dzieci z głównego licznika. Odwołujący wraz z żoną zwracają im różnicę, która jest wykazana w podliczeniach. Koszty utrzymania mieszkania i budynku wynoszą miesięcznie światło 70 zł, woda i śmieci 40 zł, czynsz 870 zł, kwartalnie, gaz 1 butla 45 zł miesięcznie, opał średnio miesięcznie 350 zł. Zainteresowany od 17 maja 2010r. jest zarejestrowany jako bezrobotny. Zainteresowany przedłożył zaświadczenie o stanie zdrowia, decyzję ZUS z dnia 9 lipca 2009r., o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego od 21 maja 2009r. do 15 marca 2010r., dowód wypłaty emerytury w wysokości 1.088,59 zł brutto za wrzesień 2009r., dowód wypłaty świadczenia rehabilitacyjnego za sierpień 2009r. w wysokości 1.184,91 zł. Powiatowa Rada Zatrudnienia w K. na posiedzeniu w dniu 16 czerwca 2010r. negatywnie zaopiniowała wniosek R. H. W tym stanie faktycznym organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starostwa K. z dnia [...] uznająca skarżącego za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku w kwocie 860 zł miesięcznie do sierpnia 2010r., w następnych miesiącach 675 zł. Organ odwoławczy rozważając odwołanie przywołał treść art. 76 ust. 7 i art. 76 a ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierający między innymi przesłanki w oparciu, o które organ może umorzyć świadczenie. Stwierdził, że organ I instancji podjął decyzję w przewidzianej formie i trybie tj. po wydaniu opinii przez Powiatową Radę Zatrudnienia i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego sytuacji finansowej strony. Oceniając zaś materiał dowodowy wskazał, że skarżący posiada nieruchomość oraz samochód, z których można dochodzić należności. Dochody miesięczne rodziny wynoszą 3.151 zł, w tym emerytura żony w wysokości 960 zł, zasiłek dla bezrobotnych 591 zł oraz dochód za wynajem sklepu 1.600 zł. Po potrąceniu wydatków na utrzymanie mieszkania średni dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.178 zł netto. Sytuacja rodziny jest trudna ale nie odbiega od sytuacji wielu rodzin w kraju. Stwierdził też, że zgromadzony materiał dowodowy dotyczący sytuacji finansowej strony świadczy o tym, że wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy warunki nie zachodzą. Zauważył też, że dochodzi należności publiczno-prawnej, zaś interes dłużnika nie może mieć prymatu na interesem Skarbu Państwa. Środki z Funduszu Pracy są przeznaczone na zwalczanie bezrobocia i łagodzenia jego skutków. Uszczuplenie tych środków może utrudniać zadania państwa w realizacji ustawowych celów. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. H. Zarzucił, że decyzja jest niezgodna z prawdą i prawem i nie uwzględnia jego sytuacji, ciężkich chorób, przez które "musiał zlikwidować firmę i przekazać sklep synowej wraz z zatrudnioną pracownicą Panią A. Sz., która to pracuje do dnia dzisiejszego c/d realizacji umowy". Dodał, że o powyższej decyzji po konsultacji z doradcą finansowym informował PUP Sz. i K. Zwrócił się z prośbą o wyznaczenie spotkania aby mógł przedstawić argumenty – zaświadczenia lekarskie, pisma i swoją sytuację rodzinną i finansową. Ostatecznie skarżący stwierdził, "W przypadku braku uwzględnienia mojej prośby o spotkaniu – zgodnie z § 16 umowy Nr [...] i § 1 umowy nr [...], spór niech rozstrzygnie sąd, bo uważam, że nie zerwałem umowy, jedynie bardzo ciężkie choroby spowodowały zaistnienie w/w sytuacji". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] orzekającej o odmowie umorzenia kwoty 9.005,53 zł tytułem otrzymanych refundacji w ramach zawartej umowy o organizację prac interwencyjnych. Podstawę prawną obu decyzji stanowił art. 76 ust. 7 i ust. 7a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że "Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenia lub otrzymała jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji, lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 7). Zgodnie z art. 76 ust. 7a ustawy przepis ust. 7 stosuje się odpowiednio do innych niewymienianych w tym przepisie świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, w szczególności, do refundacji uzyskiwanych z tytułu umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych. Wymienione decyzje jak stwierdzają organy zostały podjęte w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o umorzenie należności. Wniosek ten został zgłoszony ustnie do protokołu spisanego podczas spotkaniu przedstawicieli Powiatowego Urzędu Pracy w K. i zainteresowanego, w dniu 27 października 2009r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą do odmowy umorzenia należności był fakt, że skarżący posiada majątek – nieruchomość, samochód, z których można dochodzić należności, a ponadto jego sytuacja, choć trudna, jak ocenia organ, jest typowa dla wielu rodzin w kraju. Organ w tych okolicznościach nie ustosunkował się do sytuacji zdrowotnej skarżącego, nie odniósł się również do zobowiązań z tytułu pożyczek, opłat i innych zobowiązań, których wysokość skarżący obliczył na kwotę ponad 3.000 zł miesięcznie. Podstawą do wydania decyzji a przede wszystkim żądania zapłaty świadczenia była umowa [...] z dnia [...] o zorganizowanie zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, zawarta pomiędzy Starostą K. a skarżącym, który w dacie jej podpisania prowadził działalność gospodarczą. Przedmiotem umowy było utworzenie dla osoby bezrobotnej skierowanej przez Powiatowy Urząd Pracy nowego miejsca pracy na okres co najmniej 24 miesięcy, począwszy od 1 września 2007r., na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy. W ramach tej umowy Urząd zobowiązał się do zwrotu Pracodawcy części kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób zatrudnionych w ramach prac interwencyjnych oraz składki na ubezpieczenia społeczne. W ocenie Urzędu Pracodawca nie wywiązał się z umowy, zwolnił zatrudnionego bezrobotnego przed upływem zakończenia umowy, upływem 24 miesięcy, na które opiewała umowa. Według organu taka sytuacja upoważniła po myśli § 9 umowy rozwiązanie umowy, które to nastąpiło pismem z dnia 8 września 2009r. Swoje żądanie zwrotu refundowanych kwot z tytułu wynagrodzenia oraz składek na ubezpieczenie społeczne organ oparł na § 10 umowy. Mówi on, że Pracodawca dokona zwrotu w terminie 30 dni, od dnia otrzymania wezwania Urzędu przekazanych refundacji w tym wynagrodzeń, nagród oraz składek na ubezpieczenie społeczne bezrobotnych wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia udostępnienia środków w przypadku: 1) wykorzystania środków niezgodnie z umową; 2) udaremnienie lub utrudnienie kontroli stosownie do § 8 rozporządzenia MP i PS z dnia 19 września 2007r. w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2007r. Nr 76, poz. 510); 3) naruszenia innych warunków umowy. Wskazane wyżej pismo z dnia 8 września 2009r. rozwiązujące umowę i wskazujące na wysokość zwrotu refundacji, zawierało wezwanie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 30 dni. Skarżący w związku z powołanym wyżej pismem a także przed tą datą wskazywał na okoliczność (zły stan zdrowia, udar mózgu, choroba nowotworowa), które uniemożliwiają mu prowadzenie działalności gospodarczej a tym samym zrealizowanie umowy. Wskazywał na pisma, w których zawiadomił o zaistniałych faktach – to jest pisma z dnia 26 stycznia 2009r. i 20 maja 2009r. W ocenie Sądu, odwołanie R. H. z dnia 20 lipca 2010r. a także treść skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od decyzji Wojewody D. z dnia [...] są jednoznaczne. Wynika z nich, że zainteresowany kwestionuje zasadność rozwiązania umowy uznając, że okoliczności powołane wyżej a także ponowne zatrudnienie przez synową zwolnionej pracownicy ekskulpują , a tym samym zwalniają od obowiązku zapłaty – zwrotu refundowanych przez organ wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem w ocenie Sądu skarżący nie uznaje zasadności roszczenia, żądania zwrotu dochodzonej kwoty i podstawy żądania. Na poparcie tej tezy należy przywołać zawarte w skardze stwierdzenie odwołującego się, że w przypadku braku uwzględnienia jego prośby dotyczącej spotkania stron umowy w celu wyjaśnienia i przedstawienia argumentów, wnosi zgodnie z § 16 umowy nr [...] o rozstrzygnięcie sporu przez Sąd. Powołana wyżej umowa jest umową na której opierają się zaskarżone decyzje i powstały spór w sprawie. Mówi ona w § 16, że wszelkie mogące wynikać w przyszłości spory na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie sąd właściwy dla siedziby Urzędu. Dodać też należy, że spory powstałe na tle powołanej umowy mogą rozstrzygać sądy powszechne albowiem zawarta umowa ma charakter cywilnoprawny. Skoro zatem skarżący kwestionuje roszczenie dochodzone przez organ, jego zasadność lub brak może stwierdzić tylko sąd powszechny. Tym samym skoro w tym względzie brak jest rozstrzygnięcia to brak jest na tym etapie podstaw do rozważenia istnienia przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy dających podstawę do umorzenia świadczenia. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem oceny Sądu jest postępowaniem przedwczesnym. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyżej.