IV SA/Wr 633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oddala skargę w całości. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 15 maja 2014r., nr [...], po zapoznaniu się z żądaniem Z. R. stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 kwietnia 2014 r. (nr[...]), umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem Z. R. do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym niezałatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podania z dnia 14 stycznia 2014 r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy wywołanej postanowieniem SKO z dnia 10 grudnia 2013 r., w którym Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 23 lipca 2013 r." na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego postanowienia. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. (Nr [...]) odmówiono Z. R. przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznano Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w kwocie 302,08 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). W dniu 25 listopada 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło podanie Z. R. z dnia 18 listopada 2013 r. zawierające w swej treści żądanie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 7, 8, 9 K.p.a. Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 23 lipca 2013 r. (Nr [...]). Następnie Kolegium, postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. (nr[...]) stwierdziło niedopuszczalność wniosku Z. R. - z dnia 14 stycznia 2014 r. - o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zapadła decyzja z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr [...]), gdyż środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie i tym samym nieskutecznie. Z. R., podaniem z dnia 31 marca 2014 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia podania z dnia 14 stycznia 2014 r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy wywołanej postanowieniem SKO z dnia 10 grudnia 2013 r., w którym Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 23 lipca 2013 r." Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. (nr[...]), podjętym na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wszczęte wskazanym powyżej wezwaniem. W motywach uzasadnienia wskazano, że z uwagi na stwierdzenie postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. (nr [...]) niedopuszczalności wniosku Z. R. z dnia 14 stycznia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której podjęta została decyzja z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr [...]), Kolegium nie pozostaje w bezczynności. Podaniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. (złożonym osobiście w Kolegium dnia 30 kwietnia 2014 r.) Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 9 kwietnia 2014 r. (nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę zważyło, co następuje: Według art. 157 § 2 K.p.a, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie zaś do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 K.p.a.). Przepis art. 61 a ust. 1 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Zaznaczyć trzeba jeszcze, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. Dodano, że przytoczone unormowania stosuje się odpowiednio do postanowień. Stwierdzono, że w analizowanej sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Tym samym ustawodawca w art. 126 K.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 K.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Dodać należy, że jak wynika z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez Z. R. postanowienie z dnia 9 kwietnia 2014 r. zostało podjęte na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Co najistotniejsze, postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji - nie przysługuje na nie zażalenie. Tym samym w świetle art. 126 K.p.a. niedopuszczalna jest weryfikacja przedmiotowego postanowienia podjętego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., w trybie stwierdzenia nieważności. Okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają tym samym wszczęcie postępowania zgodnie z żądaniem Z. R. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 K.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przedmiot sprawy wyczerpuje znamiona pojęcia "uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Z. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem, nie zgadzając się z zawartym w nim rozstrzygnięciem. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 15 lipca 2015r., nr [...], na podstawie art. 138§1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając zawartą w nim argumentację. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. R. nie zgodził się z zawartym w nim rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie powołując się na wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz.270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych — zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ono obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zgodnie z prawidłowo przytoczonym i zanalizowanym przez organ stanem prawnym, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa wart. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie (art. 126 K.p.a). Według art. 157 § 2, w związku z art. 126 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 K.p.a.); w przypadku, gdy postanowienie - na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. - wyda samorządowe kolegium odwoławcze - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zatem z art. 61 a § 1 K.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Prawidłowo skonstatowano, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przesłanką przedmiotową, która stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia, jest brak możliwości zaskarżenia postanowienia zażaleniem. Organy trafnie przyjęły, że w analizowanej sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania. Ustawodawca w przepisie art. 126 K.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 K.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Jak wynika z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez Z. R. postanowienie z dnia 9 kwietnia 2014 r zostało podjęte na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji - nie przysługuje na nie zażalenie. Tym samym w świetle art. 126 K.p.a. niedopuszczalna jest weryfikacja przedmiotowego postanowienia podjętego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., w trybie stwierdzenia nieważności. Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. J.T. 17.12.15r.