IV SA/Wr 634/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2006 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku okresowego i ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 1 lit. b, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm. ) uchylił w całości decyzję własną z dnia [...]r. nr [...]w sprawie przyznania G. S. zasiłku okresowego pieniężnego od [...] do [...]r. w wysokości po [...]zł miesięcznie oraz ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...]zł. Jednocześnie wskazano, że kwota ta podlega zwrotowi w terminie do dnia [...]r. na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś.. W uzasadnieniu decyzji podano, że zainteresowana nie poinformowała Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie sytuacji dochodowej rodziny po wygaśnięcie umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego. Dochód rodziny w [...]r. tylko z gospodarstwa rolnego położonego na terenie Gminy J. Ś. i B. wyniósł [...]zł, a więc był wyższy od ustawowego kryterium dochodowego umożliwiającego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zainteresowana nie była uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej z tytułu braku możliwości zatrudnienia, a pobrany zasiłek okresowy jest świadczeniem nienależnym. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła, że zobowiązano ją do zwrotu pobranego świadczenia z uwagi na konflikt pomiędzy jej rodziną a pracownikami GOPS w J.Ś.. Strona podała, że mąż oddał gospodarstwo rolne bez jej wiedzy i zgody w fikcyjną dzierżawę swojej siostrze w celu umożliwienia siostrze i jej mężowi otrzymania świadczeń rentowych z KRUS- u oraz otrzymania kredytów na budowę domu. W tej chwili toczy się przeciwko mężowi i jego siostrze postępowanie w inspektoracie KRUS – u i w prokuraturze. Pracownice GOSP w J. Ś., które są koleżankami siostry męża podejmują działania mające na celu uniemożliwienie zeznawania przez zainteresowaną na niekorzyść siostry męża. Zainteresowana podała, że nie posiada środków pozwalających na zwrot pobranych świadczeń. Stara się o rentę z tytułu niezdolności do pracy, a dochodami z gospodarstwa rolnego rozporządza mąż. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, przyznającą stronie zasiłek okresowy. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji kończąc postępowanie wznowieniowe uchylił decyzję przyznającą świadczenie oraz ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia [...]zł. Decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia zasiłku okresowego, choć organ uważa, jak wynika z uzasadnienia, że strona nie powinna otrzymać tego świadczenia. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie zawiera ona merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne było przyznanie zasiłku okresowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania mogła być jedynie kwestia przysługiwania stronie tego zasiłku. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie dają natomiast podstaw do rozszerzenia kompetencji organu administracji podejmującemu rozstrzygnięcie w tym trybie o dodatkowe rozstrzygniecie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych kwot. Ustalenie kwot podlegających zwrotowi powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu. W skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca ponownie zarzuciła, że decyzja zobowiązująca ją do zwrotu zasiłku została wydana z uwagi na konflikt pomiędzy jej rodziną a pracownikami Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że fakt rozwiązania fikcyjnej umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego znany był pracownikom GOPS w momencie wydawania decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. Zasiłek nosił znamiona "łapówki" za nie ujawnienie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego istniejącego stanu rzeczy. Natomiast decyzja wzywająca do zwrotu zasiłku stanowi zemstę. Skarżąca podnosi, że żyje dzięki pomocy finansowej matki i nie posiada żadnych środków umożliwiających zwrot pobranych świadczeń. Wobec powyższego skarżąca wniosła o wnikliwe zbadanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy ). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylająca w całości decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarga nie zawiera w istocie zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Kolegium; skarżąca domaga się natomiast ponownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających, jej zdaniem wpływ, na rozstrzygnięcie sprawy przysługiwania prawa do pobranego zasiłku okresowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy stanowi art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) Stosownie do art. 138 § 2 K. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencji. Decyzja kasacyjna może być również wydana w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest takimi wadami, których nie może wyeliminować organ odwoławczy. Decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji nie może być sanowane przez organ odwoławczy, jeżeli naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, jaki tryb postępowania administracyjnego właściwy jest do zastosowania w celu weryfikacji decyzji przyznającej skarżącej świadczenie z pomocy społecznej. Decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydana została na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże za niedopuszczalne należy uznać łączenie w jednym postępowaniu wznowienia postępowania z trybem wzruszania decyzji na mocy przepisów odrębnych, o którym mowa w art. 163 Kpa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postępowanie weryfikacyjne zostało wszczęte z uwagi na nie poinformowanie przez skarżącą pracowników Ośrodka o zmianie sytuacji dochodowej rodziny po wygaśnięciu umowy dzierżawy posiadanego gospodarstwa rolnego. W tego rodzaju sytuacji może być wykorzystana możliwość, która wynika z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powyższy przepis ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do wzruszenia decyzji w trybie art. 163 Kpa w przypadku nie poinformowania organu o zmianie sytuacji dochodowej osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej. Jednakże nawet gdyby uznać za dopuszczalne w niniejszej sprawie wznowienie postępowania, to decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów regulujących ten tryb postępowania. Decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydana została w sprawie zakończonej ostateczną decyzją przyznającą stronie zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w decyzji z dnia [...]r. uchylił decyzję własną z dnia [...]r. przyznającą skarżącej prawo do zasiłku okresowego oraz ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...]zł. Decyzja ta nie zawiera zatem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania zasiłku okresowego, w związku z czym orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy również zauważyć, że przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania ograniczony jest do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...]r. było przyznanie skarżącej zasiłku okresowego, to przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wznowienia mogła być jedynie kwestia prawa skarżącej do przyznania jej tego zasiłku. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, w szczególności art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie upoważniają natomiast organu do uzupełniania rozstrzygnięcia o dodatkowe kwestie, np. nałożenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe naruszenia prawa musiały skutkować uchyleniem decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jak orzekł organ odwoławczy. Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Kierownika GOPS, to zarzuty strony w skardze skierowane zasadniczo przeciwko decyzji Kierownika GOPS pozostają poza zakresem rozważań Sądu. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany jest do powtórnego rozważenia wszystkich okoliczności występujących w sprawie, w tym również okoliczności powoływanych przez stronę w trakcie postępowania. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.